宗庆华

　　产权问题日渐凸显

　　人民防空工程是国家为了有效地组织人民防空，保护人民的生命和财产安全而修建的地下防护设施，主要包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。可以说，我国在人防工程建设方面取得的成就世人瞩目。不过近几年来，随着经济体制改革，企事业单位改制，住房制度改革，以及经济成分和投资主体多元化，不动产进入资本(产权交易)市场等，人防工程在投资建设、开发利用、维护管理、拆除赔偿、易地建设等方面也面临着不少新情况和新问题。其中，产权问题表现得就比较突出。具体说：

　　一是一些企事业单位破产、改制涉及原隶属人防工程的资产属性，出现了有经济效益的工程相互争要，而无经济效益的工程却无人过问的情况，致使不少老工程的维护无法落实到责任单位，出现被废弃和毁损的现象。

　　二是旧城改造、土地出让中，人防工程的易地补建或赔偿等问题难以落实，从而产生不少争议。如某单位的隶属工程被开发商拆除，若补建应当归开发商还是原单位，若赔偿是归原单位还是人防办，目前还没有统一的定论。

　　三是目前商品房开发中结合民用建筑修建的防空地下室的所有权、使用权不明，引起较多矛盾，开发商、物业公司、业主、街道、人防办因地下室的所有权和使用权而引发的纠纷时有发生。

　　此外，由于产权不够明晰，在人防工程开发利用过程中，还出现了过分追求经济效益而忽视防空效能；修建防空地下室和交纳易地建设费形成税负不公平的问题。

　　负面影响不容小视

　　需要重视的是，由于人防工程目前的所有权在某些地区还不甚明晰、使用权责关系和程序不清、受益主体不明确、担保、抵押等派生权利界定模糊，使得人防工程在进一步实现资源优化配置，实现最大效用上面临障碍，在某种程度上影响了投资多元化的进行，难以满足人防工程的长期建设和重点建设的需要，也导致了部分地区人防工程维护的责任主体、维护资金来源不明确或无法落实；利益冲突复杂、难以化解，最终降低了人防工程的防空效能。如华南某市抽样调查的100多个人防工程中，不合格率达到20%以上，其中一大型公用掩蔽工程还被追求经济利益的某购物中心承包商毁坏。

　　此外，现有住宅小区的人防工程几乎80%以上被开发商销售或以所谓70年使用权变相转让产权，除给将来数十年的维护管理和战时使用上带来不便外，还可能造成大量国有资产流失。

　　怎样规范产权体系

　　综上所述，由于国家目前还未建立统一的人防工程产权规范，而各省市对人防工程产权规定亦有不同，如某些省(自治区、直辖市)市将义务内建设的人防工程规定为国有，而有些省份将人防工程确定为建设方所有；有些地方规定为业主共有，有些地区实际上变为开发商所有。因而，通过立法建立健全我国统一的人防工程产权制度，并对工程建设和使用作出明确而具体的规定，势在必行。为此，以下几项工作似应抓紧进行：

　　重新界定人防工程的定义和范围。可将现行人防工程的范畴扩展到一切具备防空效能的地下空间和建筑，并按照其设计或主要使用功能划分为保障防空效能的“人防工程”(狭义)和以平时使用为目的、具有战时防空效能的地下建筑。其中，保障防空效能的人防工程应包括人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程；根据《人防法》要求，有关单位(按规定负担的缴纳义务)修建的单位工程；根据《人防法》规定，按规定比例与民用建筑结合建设的防空地下室。以平时使用为目的，具有战时防空效能的地下建筑应包括：政府的其他部门在修建公用设施(如地下交通干线等)时，兼顾防空效能而修建的；其他投资主体非义务建设的部分，包括单独投资的人防工程和结建过程中“超建”的部分，即工程面积超过了其应负义务的部分。

　　进一步明确人防工程的产权归属。按照国家及军队“明确人防工程产权、保障国防资产，鼓励所有权和使用权相分离，促进社会投资建设和开发利用”的指示精神，应明确规定保障防空效能的人防工程属于国家所有，平时使用为主、兼具防空效能的地下建筑归投资人所有，以防止产权上的不明和纠纷。

　　实行人防工程产权登记和使用发证制度。目前，由于我国地下空间产权问题的操作性立法尚属空白，若按