复旦大学 陈 绛

　　1874年，沈葆祯奉旨以总理船政大臣身份首次率轮船兵弁巡视台湾，随即受命钦差办理台湾等处海防兼理各国事务大臣，再度渡台；1885年，刘铭传首任台湾巡抚，6年之后，于1885年旨准开缺，返回家乡安徽。从1874年到1891年这17年间，中国边疆危机加深，台湾日益成为列强觊觎的目标，在这样国际背景下，清朝中央政府加强了对台湾的治理和台湾同 大陆的联系。

　　台湾历史上被视为“荒服之地”，〔1〕明清之际郑成功从荷兰殖民者手中收复之后，1683年(康熙二十二年)归入清朝版图。当时清廷中央和地方大吏对台湾所知不多，或弃或留，意见不一。“留恐无益，弃虞有害”，有主“迁其人弃其地”者，也有主张“守澎湖、弃台湾”；康熙帝本人曾经一度认为“台湾弹丸之地，得之无所加，不得无所损”。(2)率兵收复台湾的福建水师提督施琅于1684年1月(康熙二十二年十二月)上奏反对放弃台湾，力陈“此乃种祸后来，沿海诸省断难晏然无虞”，强调“台湾一地虽属外岛，实关四省之要害”，“弃之必酿成大祸，留之诚永固边圉”。(3)康熙最后作出了“弃而不守，尤为不可”的决定，于次年批准台湾设治，改郑氏时期承天府为台湾府，天兴州为诸罗县，分万年州为台湾县、凤山县，一府三县，隶属福建省，受分巡台厦兵备道管辖。此后，1723年(雍正元年)幅员辽阔、治理不易的诸罗县划出一部分，另设彰化县和淡水厅，后又以澎湖诸岛地处交通要冲，将其从台湾县划出，增设澎湖厅；以噶玛兰地方垦地推广，人口增多，另设噶玛兰厅。一府四县三厅的格局于是形成(诸罗县于1788年即乾隆五十三年改称嘉义县)。这样的行政建制一直延续到1875年(光绪元年)。在此期间，清政府的有效管辖区域从西部沿海的中南一带逐步向台北和东部扩展，人口因移民而有所增加，土地因拓垦而得到一定开发。但是台湾毕竟孤悬海外，远隔重洋，未引起清廷应有的重视，中央政府的统治力量相对薄弱，远不如大陆各省清政府对台湾实行的政策，控制优先于开发；派驻军队的目的，防内更重于御外。(4)台湾任官，文官最高为台湾道，归福建巡抚管辖；武官最高为台湾镇总兵，归福建水师提督管辖；巡抚和提督皆非常川驻台。1721年(康熙六十年)朱一贵起义后，清廷决定每年从京城派出巡台御史满、汉各一员，前往台湾巡查，了解当地情况，及时奏报，不参与地方行政事务的管理。到乾隆后期鉴于御史巡台 “不过虚应故事，仍属有名无实”，(5)乃改派福建将军督抚提督轮流到台巡查，但也都只是暂时性的差遣。也就是说，台湾在清代前期虽属中国版图，而中央政令却难以遍及全台。1873年日本企图藉牡丹社事件侵台时，出使中国的外务大臣副岛种臣派副使柳原前光向清廷诘询，总理衙门仍答称，“生番乃化外之民，未便穷治”，遂给日本以借口，日本强词夺理以“台湾土番部落为清国政府政权不及之地”为入侵台湾张目。而当时的台湾道也竟禀称：“牡丹社系属番界，彼(日本)如自往剿办，在我势难禁止。”(6)正如连横所指出，“台湾归清以来，闭关自守，与世不通。苟非牡丹之役，则我乡父老犹是酣歌恒舞于婆娑之洋焉。”(7)

　　19世纪70年代日本侵台和80年代中法战争，使清政府认识到海防的空虚和经营台湾对海防大局的重要意义，从而感到加强台湾治理的迫切性。沈葆祯负责福建船政，亲历台岛；前直隶提督刘铭传统兵抗法，他们对此更有切身的体认。沈葆祯指出：“台湾孤悬海外，七省以为门户，关系非轻。”刘铭传进一步强调：“台湾为七省门户，各国无不垂涎，每有事端，咸思吞噬，前车可鉴，来轸方遒。”他们都认为，加强对台湾治理是防止侵略，保卫海疆的根本手段。

　　为了加强中央对台湾的治理，以巩固海防，沈葆祯对台湾原有行政体制实行改革，根据台湾的实际情况和开发程度，在艋胛建立台北府，增设恒春、淡水两县；改淡水厅为新竹县，改噶玛兰厅为宜兰县。原来的台湾府辖台湾县、凤山县、恒春县、嘉义县、彰化县、澎湖厅、卑南厅、埔里社厅。台湾建置遂由1府4县3厅增为2府8县4厅。刘铭传就任台湾巡抚后作了进一步调整，以台湾府为首府，新设台湾、云林、苗栗3县，加上原来的彰化县及埔里社厅，共领4县1厅；原台湾府改为台南府，领4县1厅，即：台湾县改为安平县，加上原来的凤山、恒春、宜南3县及澎湖厅；台北府领领淡水、新竹、宜兰3县和基隆、南雅2厅；原属台北府的卑南县则升为台东直隶州，辖卑南、花莲港2厅。这样，台湾的行政区划便由2府8县4厅改为3府1直隶州，领11县4厅。府县增置，反映了台湾开发的进展和中央治理的细化。

　　府县行政区划的调整，属于岛内隶属关系的变更，与中央政府管辖关系更为直接的是台湾建省问题。早在1874年牡丹社事件时，丁日昌就已提出，台湾将来可以另设一省，以利防守的建议。沈葆祯也认为台湾幅员广阔，情况复杂，不是一个从属于福建的台湾府所能管辖，但是他又认为，闽台关系密切，“闽省向需台米接济，台饷向由省城转输，彼此相依，不能离而为二，”(8)台湾另建一省的条件尚未成熟。因此奏请仿江苏巡抚分驻苏州例，将福建巡抚移驻台湾。沈葆祯奏请福建巡抚移驻台湾，为后来的分省提供了舆论准备。后来决定闽台兼顾，旨准从1875年11月起，福建巡抚“冬春驻台湾，夏秋驻福州”，于是在台北设立福建巡抚行署。沈葆祯的建议实际上为10年后分省创造条件。

　　1884年中法战争直接促成了台湾建省。1885年中法战争结束后，台湾地位益形重要，

　　台湾建省是清政府采取抵御外来侵略的一个重大措施。刘铭传对于台湾建省曾经有过不同意见。他考虑到战事刚告结束，防务急需筹设，军政急宜讲求，“生番”急宜招抚，财赋不够充裕，认为台湾建省条件尚未具备，他上《台湾暂难改省折》，提出从缓办理，他的意见未被清廷采纳。1886年1月16日光绪帝旨谕：“台湾为南洋门户，业经钦奉懿旨降福建巡抚改为台湾巡抚；刘铭传所请从缓改设巡抚，着毋庸议。”廷谕并令杨昌浚、刘铭传“详细会商，奏明办理”。(9)

　　为了将清廷中央关于台湾建省的决定付之实施，使台湾从事实上实现分省，刘铭传作出了重大的努力。1886年7月，他同福建巡抚杨昌浚会衔提出台湾建省事宜16条，就学政管理、关税征收、兵力配备、官员添设、府县增置以及抚番等方面提出具体建议，经旨准施行。从沈葆祯移驻巡抚，增置府县，对台湾行政区划作初步调整，到刘铭传具体落实措施，实现建省计划，历经10馀年，台湾终于成为清中央政府治下的第20行省。

　　清政府管辖台湾，面临一个大陆各行省所未遇到的突出问题，就是对原住民的治理亦即所谓“理番”问题。清人蓝鼎元曾在《论平台善后事宜》指出：“能使生番化为熟番，熟番化为民人，而全台不久安长治，吾不信也。”长期以来，清政府对生番采取了隔离封锁政策，勘界立石，严禁汉族移民和番族原住民往来。这样做带来的后果是一方面政令难以到达番地，阻碍了番民接受教化和番地的开发；另一方面，则造成了番民同移民的隔阂，尤其由于贪官污吏横征暴敛和一些汉人欺侮侵凌，往往引发了番民冲突；而台湾原住民内部种族繁多，彼此文明程度不一，也时有纠纷，增加了抚番的复杂性和难度。

　　鉴于番民多聚居岛内山地，沈葆祯到台湾后，提出开山和抚番相结合的方针。他说：“夫务开山而不先抚番，则开山无从下手；欲抚番而不先开山，则抚番仍属空谈。”(10)他组织兵力开筑穿越大山、横贯东西3条道路，“安抚良番，平服凶番”。与此同时，他还在香港、厦门、汕头等处设招垦局，招工来台开垦。但是沈葆祯“创议开抚十馀年，才得卑南、恒春一厅一县。自嘉义迤北，绵延数百里，番社多未及降，岁杀垦民数百人，为政教所不及”。(11)由此可见抚番的艰难。继任福建巡抚的丁日昌继续执行开山抚番政策，强调贯彻这一政策的前提是加强兵力，澄清吏治。他说：“兵事一有起色，则路不期开而自开；吏治一有起色，则番不期抚二自抚。”(12)他采取派兵镇压反抗番民和鼓励奖赏受抚番民的恩威并重两手方针，但是仇杀依然，械斗不绝，番汉纷争并没有平息。刘铭传也十分重视抚番问题。早在清廷台湾建省谕旨下达，他奏请暂缓改省时，便将抚番和办防、清赋并列为台湾的三大急务，认为必须“认真招抚”，若能如此，“五年之间，全台生番计可尽行归化，然后再筹分省”。(13)但是一旦台湾建省，他便成立全台抚垦总局，抚垦总局下设8个抚垦局，局下再设若干分局，他自任抚垦大臣，起用台湾当地士绅林维源为帮办大臣，推动抚垦工作。刘铭传继承沈葆祯和丁日昌的剿抚兼用的方针。对于番汉纠纷，他要求下属官员公平处理，不得偏袒汉族，歧视番民；对于少数始终抗拒的番社，则率领重兵镇压。到1886年11月，经过刘铭传开路招抚，“数月之间，后山南北两路生番二百十八社，番丁五万馀人，前山各路生番二百六十馀社，番丁三万八千馀人，均次第归化，可垦田园数十万亩”。(14)到1889年1月，“全台生番全行归化，仅剩新竹内山数社，仍自负隅。” (15)对番民的教育，是抚番工作的进一步内容。刘铭传说：“唯抚番必资开垦，否则莫由化其獉狉。化番久与民居，交易婚姻，乃知人世衣食伦常之乐，其嗜杀之性自将默化潜移。”(16)刘铭传抚番取得比他前任更大的成效，其结果缓解了台湾社会不安定的因素，改善了汉族移民同原住民的关系，使 “番政”呈现蓬勃气象；中央政府对台湾的治理得到进一步深入。正如1891年台南海关报告书所指出：抚番“工作的结果是好几十万亩肥沃的土地得以耕种，互相残杀的情形得以防止，同时文化传播到最难以进入的山谷居民中。”(17)

　　建省分治，还有力地推动了台湾早期现代化的进程。台湾的现代化从1874年沈葆祯渡台就已开始。沈葆祯采用西法在安平、旗后等处建筑新式炮台，建设闽台水陆电线，开采基隆煤矿，开发当地自然资源，成为台湾早期现代化事业的开拓者。1876年新任福建巡抚丁日昌购船、练兵、修建炮台、架设电线，继承沈葆祯的建设方针，并且兴筑铁路，迈开了台湾现代化的新步伐。刘铭传做出了新的贡献。他主持台政，全面推行了以现代化为中心的自强新政，将发展台湾的蓝图具体化。刘铭传可以说是台湾早期现代化的集大成者。台湾现代化的起步虽然晚于大陆东南沿海一些省分，但是它和加强海防密切结合，取得显著成效，成为全国洋务运动的一个先进省份，而引人注目。它起步较晚，但后来居上，与大陆各省洋务活动相互呼应，促进了全省经济的发展，也提高了自己在全国的政治地位。

　　沈葆祯、丁日昌、刘铭传的努力深化了中央对台湾的治理，加强了台湾同大陆的联系。沈筚路蓝缕，缔造艰辛；丁承上启下，继往开来；刘发扬光大，再创辉煌。他们的丰功伟绩，先后媲美，互相辉映，在台湾发展史上各自留下光辉的篇章。

　　注：

　　1《清史稿》，卷71，志46，中华书局1997年缩印版，第1册，第2263页。

　　2《清实录 圣祖实录》，中华书局1985年版，卷112。

　　3施琅：《恭陈台湾去留疏》，《靖海纪事》，清活字本，无出版年份，下卷。

　　4参看徐万民、周兆利：《刘铭传与台湾建省》，福建人民出版社2000年版，第22、40页。

　　5《清实录 高宗实录》中华书局1985年版，卷1295。

　　6王元樨：《甲戌公牍钞存》，“台湾道禀总督、将军”，台北：台湾银行1959年版，第5页

　　7连横：《台湾通史》，商务印书馆1983年版，“沈葆祯传”。

　　8沈葆祯：《福建台省奏折》，台湾文献丛刊第21种，第1页。

　　9《清实录 德宗实录》，中华书局1987年版，卷221。

　　10沈葆祯：“请移驻巡抚折”，《沈文肃公政书》，光绪六年吴门节署版，卷5，第2页。

　　11马昌华、翁飞点校：《刘铭传文集》，黄山出版社1997年版，第163页。

　　12丁日昌：《遵旨冬春驻台片》，《丁禹生政书》，下，第584页。

　　13《刘铭传文集》，第134-135、81页。

　　14光绪十三年闰四月十六日上谕，《刘铭传文集》，第150页。

　　15《刘铭传文集》，第343页。

　　16《刘铭传文集》，第344页。

　　17《1882-1891年台湾台南海关报告书》，转引自徐万民、周兆利：前引书，第64页

　　(作者为上海

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