最近，捷克向中国出口“维拉”雷达因美国阻挠而告吹一事再次引起媒体对欧盟解除对华军售禁令一事的关注。那么，欧盟对华军售禁令属于什么性质？解除与否对中国意味着什么？解除这一禁令焉何如此之难？未来这一问题又将如何解决？要回答上述问题，有必要就欧盟对华武器禁运的历史、现状和未来发展作一全面考察。

　　一、追根溯源看“禁令”

　　欧盟的前身是1951年的欧洲煤钢共同体(ECSC)。1957年《罗马条约》创立了欧洲原子能共同体(EURATOM)和欧洲经济共同体(ECC)。1967年，

　　三大共同体合并成为欧洲共同体(EC)；直到1993年1月1日，旨在建立政治联盟和经济与货币联盟的《马斯特里赫特条约》生效，标志着欧盟(EU)正式成立。因此，追溯欧盟对华军售禁令的历史，应从上个世纪50年代算起。

　　(一)巴统成立

　　二战结束后，随着东西方阵营的形成，冷战开始。为了限制西方工业发达国家向社会主义国家出口战略物资和高技术，美国于1949年11月组建了所谓“出口控制统筹委员会” (Co-Ordinating Committee for Export Control) ，总部设在巴黎，又称“巴黎统筹委员会”，简称“巴统”，有17个成员国：美国、英国、法国、德国、意大利、丹麦、挪威、荷兰、比利时、卢森堡、葡萄牙、西班牙、加拿大、希腊、土耳其、日本和澳大利亚。有大约30个国家，还包括一些民族主义国家，被“巴统”列为禁运对象。

　　拟定禁运清单由各国执行是“巴统”禁运的主要手段。巴统的清单有三类，即国际原子能清单、国际军品清单和工业清单，所涉范围包括军事武器装备、尖端技术产品和稀有物资等上万种具有战略意义的货物和技术。根据“巴统”规定，成员国准备向受限制的国家出口受控货物和技术时，必须向“巴统”提出申请，并且只有在“巴统”所有成员国政府一致同意后，该出口国政府才能签发本国的出口许可证。

　　(二)欧盟国家在巴统框架下的对华武器禁运

　　1950年7月，“巴统”的贸易管制范围扩大到中国。欧盟自己并没有专门的对华武器禁运政策，其对华武器禁运一直是在“巴统” 的框架内进行的，而且与美国的对华政策密切相关。1972年美国总统尼克松访华后，美国放宽了对华出口控制政策，“巴统”也改变了中国的出口许可地位，欧盟国家也随之跟进。从1981年起，美国和其他西方国家开始向中国出口较为先进的技术。20世纪80年代中期后，中国开始与法国等欧盟国家建立起军售关系。1989年下半年，“巴统”决定取消本已放宽的对华出口控制，欧盟国家也随之对华实施军事制裁，实行武器禁售。

　　但是，在“巴统”和欧盟决定对中国武器禁运的时候，正值国际格局发生激烈变化时期。随着冷战的结束、科技的发展和国际格局的演变，“巴统”以东西方划界进行出口控制的制度已不合时宜。为了自身的经济利益，西方国家开始不断突破“巴统”的禁运限制，作为冷战产物的“巴统”不得不调整其控制范围和禁运对象。1990年，“巴统”的禁运项目由成立初期的400个减少到120个，1991年中又减少三分之二，被禁运的国家也越来越少，1994年3月，“巴统”宣布解散。

　　二、欧盟“禁令”禁什么

　　1989年6月26日～27日，欧共体的决策机构部长理事会在马德里开会，会议宣布对中国采取包括中止高层接触、军事合作和文化交流等在内的5项措施，其中有关军事方面的措施是：“共同体成员国中止与中国的军事合作并禁止与中国进行武器贸易”。该理事会宣言成为欧盟对华武器禁运的原始依据，使刚刚起步的中欧军售往来又告停止。

　　但是，欧盟理事会的宣言并无严格意义上的法律约束力，它既没有指明武器禁售是否涵盖所有军事项目，包括武器平台、非致命项目或其部件，也没有说明执行禁售的措施和程序，而是将这些问题的解释权留给了各成员国，而各国对理事会宣言的解释也是不同的。有的国家禁止对华出售任何军事项目，有的国家则是有选择地禁售。例如英国的解释是：不禁止非致命性军事项目；如航空电子和雷达等，将禁售范围仅限于“致命性武器，包括机枪、大口径武器、炸弹、鱼雷、火箭和导弹，以及专门用于上述武器的部件，弹药、军用飞机、直升机，战舰，装甲战车以及其他武器平台、任何易被用于国内镇压的设备”。就在欧盟宣布对华禁售后不久，马克罗尼(GEC-Marconi)公司获准向中国出售了价值3000万英镑的用于中国战机的“平视显示器”和雷达设备，理由是这些属于电子设备而非武器。

　　此外，法国和意大利也继续对华军事出口，其中甚至包括某些“致命性武器”。下表是法国、意大利、英国1990～1997年间对华军售情况：

　　国家和系统 致命性 协定日期

　　法国

　　“海狸”-2B 海军火控雷达 非 1989 前

　　“响尾蛇”舰空导弹及其发射器 是 1989 前

　　TAVITAC 海战自动系统 非 1989 前

　　“海虎”海军监视雷达 非 1989 前

　　AS-365N “海豚”-2 直升机 非 1989 前

　　SA-321 “超级大胡蜂”直升机 非 1989 前

　　意大利

　　Aspide 空地导弹 是 1989 a

　　A-SM飞机电子对抗措施 非 1989 前

　　F-TM and F-7MP战斗机雷达 非 1993

　　英国

　　F-7M 飞机航空电子 非 1989 b

　　水面搜索机载雷达(未交货) 非 1996

　　a 协定的具体日期不清

　　b 该协定似乎是签于1989年之前。

　　(资料来源：斯德哥尔摩国际和平研究所以及其他公开资料，转引自美国审计署报告。)

　　三、欧盟解禁解什么

　　现行国际上武器转让控制制度主要分为三类：一是大规模杀伤性武器及其运载工具的控制；二是常规武器及其两用品转让的控制；三是小武器非法转让和走私控制。如今，大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散被认为是威胁国际和平与地区安全的重要因素，也是国际社会打击和防范的重点。虽然缺乏统一、公认的标准，其执行还存在很多问题，但是在防止大规模杀伤性武器及其运载工具扩散的根本问题上国际社会存在一般的共识，在这方面的控制措施只会加强而不会削弱。

　　中国作为国际社会的重要一员，在防止大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散方面始终采取认真负责的态度。中国是《核不扩散条约》的缔约国，是桑戈委员会的成员，最近又刚刚加入了“核供应国集团”。对于一些多边机制如导弹控制机制、澳大利亚集团等，由于这些机制自身的局限性，中国不便加入，但是中国实际上也是通过国内立法而严格执行的。尤其是近几年，我国防扩散力度明显加大。先后颁布了一系列重要法规，对核、生、化物品及其两用品、军品的出口实施严格管制。

　　欧盟成员国作为西方国家的主体，也是当今大多数多边出口控制机制的创始者或积极参加国。在这些领域，不存相互转让或 “合作”的问题，更不存在所谓解禁问题。至于对小武器的控制，主要是防止小武器非法走私到世界某些混乱国家和地区，解决人道主义关切问题，更与解禁问题无关。因此，所谓欧盟对华军售解禁问题，从程序上说，就是欧盟要废除1989年6月欧共体部长理事会针对中国所作的政策声明；从内容上说，主要就是解决欧盟对华常规武器转让问题。

　　四、解除禁令不等于解除控制

　　毫无疑问，欧盟如果解除对华武器禁令，将消除欧盟向中国转让武器及相关技术的政策障碍，促进中国与欧盟成员国的军事合作，使中国在武器装备及相关技术引进方面拥有更多的选择。但是，对欧盟解除对华军售禁令也不应报过高的期望。欧盟对华军售解禁，只是在欧盟层面解除特别针对中国的限制，决不意味着欧盟可以毫无障碍地向中国转让武器，欧盟成员国在武器出口时仍将遵从其在国际协议中所承担的义务，遵守现有国际不扩散机制以及欧盟现行的武器出口控制政策，仍然会依照本国立法并进行各种利益的权衡。其中，“瓦森纳协议”将是欧盟对未来武器出口实施控制的重要依据。同时，由于有关标准包括欧盟武器出口行为准则在表述上有很大的伸缩空间，如人权问题、地区安全问题、接受国能力以及合理的自卫能力等都难以精确界定，解除禁令后，武器出口控制仍将是由欧盟成员国根据自己政策掌握的事项。换言之，没有了1989年的禁令，各种限制性规定仍然存在。

　　五、松散“协议”的柔性控制

　　国际上对常规武器及其两用品转让的控制，有联合国安理会5个常任理事国在1990年承诺的指导原则、“常规武器登记公约”，但最主要的是“瓦森纳协议”，也是欧盟管制常规武器转让的主要依据。

　　该“协议”本质上是一个控制常规武器及两用品的多边控制国家集团，1996年成立，是“巴统”的继承者，现有成员国33个。瓦森纳成员国必需遵守《核不扩散条约》、《生物武器条约》、《化武公约》和《导弹及其技术控制制度》以及《联合国常规武器登记公约》。成员国定期在维也纳开会，依协商一致的原则作出决定。

　　与“巴统”一样，协议包含2份控制清单，一类是两用商品和技术清单，涵盖先进材料、材料处理、电子、计算机、电信、信息安全、传感与激光、导航与航空电子仪器、船舶与海事设备、推进系统等9大类；另一份是军品清单，涵盖各类武器弹药、作战平台及其相关部件、设备、材料和技术，共22类。但是，“瓦森纳协议”的执行要比“巴统”宽松。根据协议，参加国相互通报同意转让或拒绝转让的情况，至于如何贯彻上述清单，同意出售什么或拒绝什么，仍由各国根据自己的法律和政策自主决定。因此“瓦森纳协议”在本质上是控制制度而不是禁止制度，是一套参照性制度而不是强制性制度，是一套程序性制度、透明制度和协商制度，而不是一套阻禁和惩罚制度。它试图通过一定的规则和程序对成员国的行为实施“柔性”约束。正因为如此，俄罗斯虽然是“瓦森纳协议”的成员国，但其对华军事和技术出口方面并未受到“瓦森纳协议”的影响。

　　六、欧盟对“瓦森纳协议”的贯彻

　　欧盟对“瓦森纳协议”的贯彻主要体现在两个层次，

　　一是欧盟统一立法，二是各成员国国内立法，同样采取对常规武器以及两用技术出口制定控制物项清单和确立行为准则的办法实施。

　　(一)控制清单

　　1、两用品与技术清单。2000年6月，欧盟理事会通过1334号法令，这是一份涵盖两用技术和军品的清单，对各成员国直接适用， 2003年欧盟理事会149号规定又进一步作了修订。

　　1334号法令共8章22条，规定了出口控制的范围，主管部门，控制物项的变更、海关程序，行政合作和控制措施等。规定附有两用品和技术清单(附件一)，涉及核材料、技术与设备；材料、化学品、“微生物和有毒物品”；材料处理；电子；计算机；电信和“信息安全”，传感和激光；导航与电子；船舶；推进系统、航天器及其相关设备等共10大类，其基本内容与瓦森纳协议的清单没有太多大差别。对于不在清单上的项目，如果被认为与核、生、化武器的生产、储存、试验、操作、维护等有关，或接受国正接受武器禁运，也必需取得授权。

　　2、通用军品清单。2000年6月，欧盟理事会通过，2003年修订，涵盖所有的军械弹药、武器系统、相关设备、以及软件和技术，共22类，其基本内容与瓦森纳协议的军品清单没有多大差别。

　　(二)行为准则

　　1998年5月，欧盟通过了军品出口的8项标准，作为出口控制所要考虑的因素：(1)接受国尊重欧盟成员国所作的国际承诺，特别是联合国安理会或欧盟作出的制裁决定、其他不扩散协议以及国际义务；(2)接受国尊重人权的状况，确保转让项目不被用于国内镇压目的；(3)接受国的国内局势，确保出口项目不能加剧紧张或武装冲突；(4)如果接受国可能将转让项目用于侵略或对他国主张领土，则不能发放转让许可；(5)出口项目可能对成员国自己及其友邦或盟国国家安全和领土安全带来的影响；(6)购买国对待国际社会、对待恐怖主义的态度以及遵守国际法方面的行为记录；(7)是否存在着购买国将设备转用于其他目的或重新出口的危险；(8)接受国的技术与经济能力及其安全和防务的合理需求，以最低限度占用人力与经济资源。

　　此外，行为准则还建立了成员国协商机制，要求当成员国决定拒绝向一个国家发放出口许可时，通告其他各成员国，如果另一成员国准备向被拒绝的国家发放许可，必需与最初的拒绝国进行双边协商，最初拒绝国详细说明拒绝的理由。成员国每年开会，向其他成员国提供执行行为准则的年度报告，并在会议上对相关问题展开讨论审议。

　　(三)欧盟规定与国内立法

　　尽管欧盟具有超国家的性质，欧盟成员国越来越表现出经济与安全政策的趋同性，但是，军品和两用技术是一个特殊的领域，在这方面并不存在共同市场问题，因此欧盟并不直接管理常规武器转让，包括输入和输出。同意或拒绝某项出口，仍由各成员国自己决定。因此，虽然欧盟在出口管制方面的法令已经详尽到可以直接适用的程度，但原则上，欧盟的规定仍需各成员国通过国内立法转化为国内法。鉴于欧盟各成员国具体情况的差异，在欧盟层面上有两个工作组发挥着政策协调作用。一是常规武器工作组(COARM)，负责讨论欧盟内部的武器转让问题；另一个是军备政策工作组(POLARM)，负责协调成员国内部的问题。

　　七、解禁之难，难在美国

　　今年1月，欧盟外长会议就取消对华军售禁令问题进行了讨论。虽然欧盟成员国在解禁问题上存在着分歧，但是这并不是欧盟解禁的主要障碍，因为中国与欧盟国家之间没有任何战略利害冲突，法国、德国、意大利、荷兰等重要的欧盟成员国早就主张取消对华军售禁令。一直持骑墙态度的英国最近也表示支持对华解禁。

　　从程序上讲，解除禁令并非难事，欧盟理事会重新作出一个决议，取消1989年的禁令即可。一些欧洲学者甚至指出，1989年的禁令本身的法律约束力值得怀疑，而且15年来中国在政治、经济、人权等领域取得了举世瞩目的成就，当年禁令出台时的社会条件已经不复存在，各国很可能在对华军售问题上自行其是，自行突破禁令，形成解禁的事实。

　　关键的问题出在美国身上。为了达到遏制中国，控制欧洲的目的，美国对欧盟对华军售解禁问题一直十分敏感，极力阻挠，扮演了极不光彩的角色。而在现实的条件下，欧洲国家又不能完全无视美国的意见。而且即使未来欧盟解禁，各国在涉及对华军售问题时，美国的态度仍将是欧盟成员国所要考虑的重要因素。(翟玉成博士 中国国防科技信息中心)