本报驻布鲁塞尔记者　梁晓华

　　12月13日中午，旨在讨论《欧盟宪章》草案的欧盟成员国政府间会议由于各方“分歧太大”，宣告无果而终。欧盟制宪遭遇的“惨败”引发了不少疑问：为什么欧盟要立宪？《欧盟宪章》的内容是什么？弥合分歧的出路何在？

　　“合众为一”成为欧洲发展的历史必然

　　历史上，欧洲经历过无数的血腥战争和两次世界大战。为了“永不再战”，法德两国在1951年与意、荷、比、卢等国发起，成立了“煤钢联营”，并进而扩大到拥有15个成员国的欧共体。2004年5月1日起，它将变成25国。如不进行“量体裁衣”的改革，尤其是如不取消各国对决策的否决权，即将扩大后的欧盟将陷于瘫痪。

　　欧盟各国领导人早已意识到解决这一难题的必要性。在2000年12月底举行的法国尼斯首脑会议上，讨论了欧盟扩大后的机构改革问题。经过四天三夜的艰难讨价还价，欧盟各国领导人对2004年欧盟委员会的组成，以及理事会“有效多数”表决票数的分配达成妥协，签署《尼斯条约》。该条约虽然可使扩大后的欧盟可以继续运作，但它的缺陷太多，远不能满足欧洲推进政治经济一体化的期望。

　　首先，根据今年2月已开始生效的《尼斯条约》，从2004年到2009年，各国将不分大小，在委员会均有一名委员，共25人，无疑将妨碍委员会的中立、公正与效率。

　　其次，欧盟轮值主席制度不利于欧盟提高其整体形象。早在1996年欧盟的一次政府间会议上，法国总统希拉克提出改革现行的主席国轮流制度，由理事会指定一位主席，任期三年，对外代表欧盟，对内捍卫欧盟的整体利益。他说，“理事会应该有一张面孔，一个声音。”《尼斯条约》对此没有提出有效解决方案。

　　此外，目前“欧盟”的称谓是10年前创立的“欧洲经济与货币联盟”简称，至今并无法人资格。世界各国目前派驻布鲁塞尔使团还是“驻欧共体代表团”。“欧洲联盟”要“名正言顺”，必须要有法人地位，有盟旗、盟歌。

　　在上述背景下，制定一部雄心勃勃的宪章实属必要。

　　在2001年底布鲁塞尔举行的欧盟首脑会议上，欧盟宣布成立“制宪会议”，起草《欧盟宪章》。“制宪会议”由法国前总统德斯坦任主席，意大利前总理阿马托和比利时前首相德阿纳分别担任副主席，由来自25国政府、议会和非政府组织的105名成员组成，任务是制定一部《欧盟宪章》，提交欧盟政府间会议讨论。2002年2月28日正式开始了起草工作。

　　今年7月10日，制宪会议结束了为期16个月艰难的讨价还价谈判，宣布《欧盟宪章》草案定稿。德斯坦满意地说，“我们的航船又将扬帆，开始第二阶段的旅程”。阿马托称，“这是继1957年《罗马条约》以来，欧盟司法和政治制度发展史上最重要的一步”。

　　　“多元统一”的重要文献

　　《欧盟宪章》作为欧盟半个世纪以来诞生的首部宪法，不仅规定将设立“欧盟主席”和“外交部长”，还规定盟旗为现行的蓝底12星图案，盟歌仍为贝多芬第九交响曲中的《欢乐颂》。“欧洲日”定为每年5月9日。作为铭言，将写在未来《欧盟宪章》的最后一句话是“多元中的一体”。它体现了欧盟为保持整体形象继续在国际舞台发挥重要作用，并最终实现欧洲统一大业的同时，保留各成员国的多元文化特点，照顾不同利益。将来，扩大为25国、人口4.5亿的欧盟成为国际上重要的“和平与民主的力量”。

　　宪章草案开宗明义地在第1条款就指出，“为满足欧洲各国公民携手建设共同未来的愿望，本宪章特设立欧洲联盟。成员国为达到共同目标，向欧盟过渡其权力。为达此共同目标，欧盟协调成员国政策，以共同体方式，行使成员国转让的权力。”

　　《欧盟宪章》草案的拟定，标志欧洲经过数百年的战乱后，在经济货币联盟已经成熟的基础上，开始向实现包括政治、军事在内的真正统一迈进。

　　草案提出，理事会主席以有效多数选出，任期两年半，可续任一次，理事会主席不能保留国内职务。为避免与欧委会主席形成竞争，理事会主席没有行政权和管理权，其主要职责是负责准备理事会工作和决定理事会日程，向欧洲议会提交理事会报告，并在外交与安全事务上与外交部长共同代表欧盟。

　　扩大的欧盟将对决策机制进行改革，使欧盟权力得到更好的平衡。草案提出，理事会从选举欧盟主席到移民问题等的表决都使用“双重多数”，既只要有13个国家，代表欧洲人口60%以上同意，即可通过决议。

　　此外，欧盟委员会的作用也得到了加强，立法只能根据委员会的建议。为了保证决策效率、团队精神和实现对各国政府的监督，从2009年11月1日起，委员会将由拥有投票权的15个成员组成，其中包括委员会主席、副主席(欧盟外交部长)和13名委员。成员实行轮换制，以保证每一个国家都有机会在欧委会里拥有自己的委员。欧洲议会将成为共同立法机构之一，审批欧盟预算等方面的权力也得到加强。

　　　弥合分歧需时日

　　《欧盟宪章》草案中大部分内容取自1957年诞生的《罗马条约》，共465项条款。尽管存有遗憾，但毕竟达成了难能可贵的一致，尽最大可能照顾到了欧盟整体和各国的利益。但草案于7月提交欧盟各国讨论后，却产生了严重的分歧。

　　首先，西班牙和波兰坚决要求保留《尼斯条约》给予的表决权票数，反对“双重多数原则”，拒绝改变游戏规则。两年前欧盟拉肯峰会决定制宪，旨在纠正“尼斯偏差”，结束欧盟靠讨价还价达成条约的历史，避免扩大后的欧盟瘫痪。可惜这一担忧如今成为现实。

　　其次，草案将委员会成员人数从2004年起的25名减少到2009年后15人的规定遭到多数小国的反对。奥、芬、匈、捷等国害怕丧失表达意见的机会，要求委员会保留25国代表，还要权利平等。此外，波、西、意、葡、荷等国还要求在宪章中加入有关欧洲“基督教根源”的论述。法、比等则认为这违背非宗教原则，会使欧洲众多穆斯林和其他宗教的民众感到被排斥。

　　以法、德为代表的欧盟创始国都拒绝妥协，反对肢解草案。比利时首相说：“假如我们精心提纯的产品被稀释，它将失去其价值。”多数国家首脑认为，谈判失败主要是分歧各方“缺乏政治意愿”，并批评波、西将本国政府的利益“凌驾于欧盟的整体利益”之上。

　　欧盟委员会主席普罗迪表示：“上周欧盟的计划受阻，我们失去了一个重要的机会。只有按照制宪会议指出的方向继续前进，我们才能避免悲惨的后果。”而明年1月起担任轮值主席国的爱尔兰则认为，应该留出一段让人们冷静思考的时间，重开制宪谈判不可能早于明年3月下一次峰会。

　　在人们的记忆中，欧盟历史上危机不断。法国总统希拉克说：“欧洲建设的历史从来就不是一条平静的长河，但全部历史都印证它战胜这些困难的能力。”法、德、荷、比、卢、希、爱、匈等国表示，必要时将组成“先锋团队”，继续推动欧盟统一的进程。希拉克否认这会使欧洲出现两极分化和两种速度，称欧元区和申根协定都是“双速欧洲”的成功范例。　　此间分析人士指出，《欧盟宪章》草案作为未来欧盟的灵魂，提交表决不到半年时间，争论是难免的，应允许新成员国对欧盟整体利益有一个认识过程。但可以肯定，无论宪章何时通过，在法、德、比等欧盟创始国推动下，欧盟统一的步伐即使暂时搁浅，也已不可逆转。