“9·11”事件以来，国际社会作出种种反恐努力，美国尤其大力推进单边反恐进程，但效果出奇得残酷：西亚、南亚、东南亚、中亚、高加索地区以及俄罗斯、非洲等地，恐怖主义日益呈现燎原之势，愈演愈烈，越反越恐，世界变得更加动荡不安，而不是“比以前更安全了”。从布什第二任政府班底组成和共和党的力量势上来看，从布什2005年1月的就职演说和政策主张看，布什政府的对外政策本质不会改变，单边反恐和先发制人难以改弦更张，国际反恐进程依然充满变数。

　　一、国际社会：联合自保，多边合作初有成

　　国际组织对反恐合作不敢掉以轻心。“9?11”袭击事件以来，国际社会出于对美同情、自身需要和来自美的压力，空前重视通过双边或多边渠道，在全球性或区域性国际组织之间展开密切的反恐合作，世界反恐大潮有声有色。联合国、八国集团、亚太经合组织、欧盟、北约、亚欧会议、东盟地区论坛、欧安组织、阿拉伯国家联盟、美洲国家组织、非洲联盟、国际警察组织等全球重要国家组织或国家联盟，纷纷在联合国精神指导下，在其组织内部或组织之间频繁就反恐合作问题召开会议，发表声明，反恐与国际合作已成各国际组织或国际会议的首要任务和议题。欧盟、东盟、北约等等许多国际和地区组织、许多国家自身都设立了专门和统一的反恐机构。这些密集的双边和多边国际反恐合作，不但对恐怖主义和恐怖活动起着抑制或震慑的作用，而且也抑制着霸权主义、单边主义，促进着世界发展多极化、国际关系民主化和法制化进程。

　　国际社会探索建立立体反恐模式。国际社会在各方面加强反恐合作。政治上营造全球反恐声势，提高国际社会合作反恐意识。经济上，开始注意对反恐能力相对薄弱的发展中国家和不发达国家进行援助，增强其反恐能力。法律上，国际社会和个体国家自身注意加大力度，协调、加快反恐法律体系建设，对反恐立法、执法以及具体的引渡法律、司法程序等环节作出探讨与修改。在金融方面，展开大规模严厉的

　　国际社会的跨区域反恐合作日渐加强。2001年12月， 欧安组织和联合国反毒品与预防犯罪局，联合在吉尔吉斯首都比什凯克市召开反恐国际会议，来自60个国家及国际组织的280名代表进行了讨论和交流。2002年8月，东盟和美国就合作打击国际恐怖主义签署联合宣言。2003年1月，欧盟和东盟发表反恐合作联合声明。2004年1月，中俄反恐工作组第四次会议举行。中方支持俄方打击车臣恐怖势力，俄方支持中方打击“东突”恐怖势力。针对反恐合作而展开的演习方兴未艾。2003年5月，美国举行历史上最大规模反恐演习，该演习由美国国土安全部组织，目的是检测与评估美国有关部门应对突发恐怖袭击的能力。2003年8月，上海合作组织举行“联合2003”反恐演习。2004年2月，雅典举行联合反恐演习，演练保护保奥运安全。2004年4月初，韩国与日本在公海举行联合反恐演习。同月，印法、中法海军分别举行大规模联合海上军演。6月开始，美国更是在东亚海域开展由7艘

　　二、联合国：愈挫愈奋，唯有爱拼才会赢

　　联合国一度面临被排斥的尴尬处境。“9?11”事件以来，在国际反恐进程中，联合国处于美需要时打打下手、做些人道主义工作的被边缘化处境之中。美主导反恐联盟并打击伊拉克没有经过联合国授权，联合国的权威、国际法和现代国际关系准则受到严重挑战。人们还是看到了不愿看到的情景：世界反恐大业实际上是联合国挂名，个别国家主导。美国往往在顺利时候抛开联合国单独行动，一旦认为有必要的时候，就敦促联合国通过符合其意旨的决议或张罗召开一些反恐会议。在是否承认联合国在反恐中的核心地位问题上，连欧洲盟国也与美国之间存在很大分歧，欧洲国家早就在强调重视联合国的核心地位方面达成共识并多次作出呼吁，但美国多次以漠视相回应。

　　联合国反对单边行动，努力将反恐合作纳入多边合作框架。(一)领衔通过一系列反恐协议。“9?11”恐怖袭击发生后，9月28日，联合国安理会空前一致通过第1373号决议，要求各成员国切断恐怖分子的经济来源。安理会还专门成立了由其15个成员国组成的反恐委员会。2004年3月26日，联合国安理会通过第1535号决议，决定大幅度调整其下属的反恐委员会。联合国还多次就国际反恐合作召开会议。2001年底和2003年初，安理会两次召开反恐外长会议。2003年4月，安理会举行国际反恐公开会议。2004年6月，美国被迫做出重大妥协，联合国安理会顺利通过有关伊问题的第1546号决议，对伊局势发展、美国政府政策和国际形势都将产生很大影响。(二)建立有关反恐的法律体系。从20世纪70年代起，联合国就先后通过《关于制止航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》、《关于制止非法劫持航空器的公约》、《反对劫持人质国际公约》等一系列反恐文件。1994年12月和1996年12月联合国相继通过《消除国际恐怖主义措施宣言》和《消除国际恐怖主义的措施》两个重要文件。联合国一直敦促相关国家加入《制止恐怖主义爆炸国际公约》、《制止核恐怖主义行为公约》和《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》。2002年4月，联大通过的《打击向恐怖主义提供财政资助的国际公约》生效。联合国目前正在讨论并推动通过《关于打击恐怖主义全面公约》和《关于打击核恐怖主义国际公约》。

　　美国一度前琚后恭，但目前又有回归单边反恐言行的动向。2004年4月中旬，布莱尔和布什共同表示，希望联合国在伊拉克发挥更大作用，尽快通过新决议，组建联合国赴伊多国维和部队，希望联合国进一步就伊权力移交通过新的决议，其心情已经急不可待。5月、6月,美英急于摆脱伊拉克泥潭,先是提出关于伊权力移交问题决议草案，后于6月上旬正式通过该1546号决议，该决议具有较大积极意义，赋予伊拉克人民较多自主权，联合国和国际社会在其中显示了不同凡响的作用。但美不会从根本上改变限制联合国在反恐中作用的图谋。2004年4月27日，即将出任美国驻伊大使的内格罗蓬特表示，联合国在伊拉克并没有领导权，伊军队将由以美军为主的联军领导。所以，世界对美本质意图和权宜心理仍要警惕，摒弃那种顺利时自作主张、逆流中寻求联合国帮忙的两面言行。其实，2004年7、8月以来，布什政府在反恐和伊拉克问题上面对的国内压力相对减轻，已鲜有提及联合国在反恐中的作用，布什在“9?11”三周年纪念日上的讲话更明显地反映了这一点。在这方面，民主党的主张似乎更可取些。2005年7月以来，美国开始在一定程度上继续重视和利用联合国在国际反恐中的地位和作用，但也意图在联合国改革中加入美国主张的一些反恐思想，引起其他会员国的警觉和反对。

　　三、反恐效果：谁是谁非，事实胜于雄辩

　　2004年是个国际恐怖事件迭起的年份。 全球反恐声势高涨，但反恐效果令人沮丧。世界面临的恐怖威胁不是小了，而是大了，恐怖和反恐战火甚至蔓延到了非洲；虽经多次大规模围剿和狂轰滥炸，但主要恐怖组织头目并未被消灭；美国及其盟国在伊拉克、阿富汗等大中东地区大范围“反恐”的后果之一就是伊拉克成为世界恐怖事件的新渊薮；恐怖主义继续在全球制造主要针对美国和亲美国家的恐怖活动；塔利班和“基地”组织正在重新整合并卷土重来；随着“基地”高级领导层作用的弱化，越来越多的外围恐怖组织成为发动恐怖袭击的主力军；中亚、东南亚地区也正在形成恐怖高发带；恐怖主义出现许多新动向，世界面临大规模恐怖的现实威胁。

　　世界各地的安全局势恶化。虽然几年来只有很少的美国人死于恐怖袭击，但近三年来，伊拉克死于恐怖袭击的人数大约是1500人，俄罗斯约700人，以色列350人，西班牙和菲律宾也分别死亡大约200人和100人。2004年9月初，在共和党全国代表大会上，布什被全方位描绘成反恐“总司令”，各路都称赞其在反恐战争中接连取胜。但许多有识之士严厉抨击这些谎言。美国全国广播公司(NBC)9月1日指出，三年间，全球总共发生了2929起恐怖事件，仅2004年就有1709件。仅仅在8月底的10天里，在俄罗斯、阿富汗、伊拉克和以色列等国，丧身于恐怖袭击的人数就达160多人，伤者无数。仅2004年8月31日一天，就有10人死于莫斯科地铁爆炸，16人死于以色列南部城市贝尔谢巴，另有12名尼泊尔人被在伊被杀害。NBC还称，恐怖袭击造成伤亡最为惨重的三个月都在2004年，即2004年3月(431人身亡)、2月(393人身亡)和6月(245人身亡)。

　　俄罗斯连遭恐怖主义的蹂躏和打击。2004年8月24日，两架从莫斯科起飞的客机几乎同时失去联系并先后爆炸坠毁，90人死亡，调查显示系车臣“黑寡妇”所为。月底，莫斯科地铁大爆炸，此前一次恶性地铁爆炸发生在2004年2月，导致41人死亡。随后，俄南部北奥塞梯共和国的一所中学发生恐怖分子劫持包括130多人学生在内的1200多名人质事件，并造成338人死亡、500多人受伤的巨大惨剧，其中许多是儿童，令国际社会心疼得掉泪和颤抖。同样的严重事件发生在 2002年10月，那次解救人质造成近120名人质死亡。车臣分离主义分子的目的就是要破坏2004年8月29日的车臣总统选举，并对俄中央政府施加巨大压力，最终谋求车臣独立。美国反恐专家分析称，目前恐怖分子在发动袭击时所体现的高度协同作战特征和计划的复杂程度，在2003年还是无法想象的。

　　澳大利亚被恐怖分子“咬住”。印尼当地时间2004年9月9日上午10点28分，地处印尼首都雅加达市中心的澳大利亚驻印尼大使馆门前发生呀中的恐怖爆炸，爆炸声震动方圆15公里地域，至少11人死亡，186受伤，伤者中包括4名中国人。印尼警方认定，该爆炸袭击系东南亚地区的著名恐怖组织“伊斯兰祈祷团”所为，具体实施爆炸的恐怖分子被警方锁定为精通炸弹制造的阿扎哈里，因为警方在阿租住过的房子里发现了制造TNT炸药的化学材料，这些材料与爆炸案中的炸药成分相同。恐怖分子袭击澳驻印尼使馆不是偶然的，首先印尼最近忙于总统大选，无暇顾及反恐问题；第二，也是关键的原因是，澳近年来坚定配合美国反恐，亦步亦趋，导致引火烧身。其实，2002年的那场死亡200多人的印尼巴厘岛爆炸案发生也是针对澳、美的。

　　2005年，国际反恐形势也不轻松。实际上，2005年上半年的6个月里，除了伊拉克外，全球安全形势总体平稳，全球恐怖主义活动一度有较明显降温。但2005年7月以来，在埃及、伊拉克、黎巴嫩和英国伦敦，恐怖爆炸频繁发生，似乎表现出一种呼应的态势，预示着一场新的国际恐怖主义冲击波滚滚而来。8月，基地组织扬言要对欧洲和美国发起大规模恐怖袭击。“9?11”四周年即将来临，抽样调查显示，70%的美国民众认为还有可能面临大规模的恐怖袭击。当前的恐怖担忧和恐怖风潮与2005年上半年的安全形势缓和形成鲜明对比。

　　特别是2005年7月的埃及沙姆沙伊赫爆炸，爆炸制造者声称是针对美国的中东政策以及埃及政府在伊拉克局势等问题上与美国展开的合作，称要惩治所谓的“阿拉伯叛徒”。近期，极端分子可能继续在美国、南亚或东南亚等世界其他地区发动新的恐怖事件。这大大打破了2005年上半的反恐平静期，激进恐怖势力似乎是要释放平静期间积累的对西方不满和愤恨，这表现在他们在巴以问题(以色列正加紧推进单边行动计划，巴勒斯坦的领土现状可能被大大固化)和伊拉克问题上坚持的反西方政策立场，并以爆炸事实血淋淋地反对一些西方国家政要所谓坚定反恐和攻击有关宗教与文明的不恰当言论。

　　四、悖论思辨：个别国家的反思与国际社会的期待

　　联合国与美国之辨。国际反恐形势发展迫切要求进一步强化联合国的主导作用和权威地位。在联合国的框架内在政治、经济、法律、技术等各方面展开全面合作，加强和完善国际法律体系建设，解决如引渡、司法审判、越境打击如何不违反国际法等具体法律问题；客观、公正、准确地统一制定反恐合作规则，制定和发布正式文件规范和约束恐怖主义、恐怖组织和恐怖分子的定义与界定标准；进一步探索如何强化反恐机构的职能和合作机制等等。要继续大力倡导双边和多边合作，推动世界多极化、国际关系民主化和法制化，国际反恐要在联合国框架内、在国际法和国际关系准则指导下进行，遵循互信、互利、合作、公平、协商的原则。联合国主导国际反恐合作有利于保持各国利益的平衡，进而促进和加强合作。在这方面，美国的布什政府在2005年第二任期内，部分意识到了单边反恐的局限性，开始在一定限度内重视多边合作和国际机制在反恐中的作用，并思考和重视对恐怖主义进行标本兼治的重要性。2005年7月以来，这一势头更加明显，但不会根本放弃一些单边反恐本质的内核的理念。因为这与其执政思想体系和背后支撑密切相关。

　　单边与多边之辨。早期殖民主义、霸权主义干涉和强权政治制造了不少领土、宗教和民族纠纷，这是导致现代恐怖活动不断的重要根源。个别国家的单边霸权主义与伊斯兰极端恐怖活动长期以来是一对相互刺激的孪生兄弟，“9?11“袭击事件的发生一定程度上是因为个别国家政府先前的一系列单边霸权举动刺激了国际恐怖势力，给其发动大规模恐怖袭击制造了借口。否则，就不能解释古老的恐怖主义为什么单单选择大规模袭击一个大国，为什么单单选择现任总统而不是既往的历届总统任内，为什么恐怖袭击达到了蕴藏着巨大仇恨的、前所未有的攻击烈度？而从逻辑上看，当时的这些情况最初是完全可能在任何国家、任何时间、任何总统任内发生的。这一切不是偶然的，回顾一下2001年1月20日到同年9月11日，答案不言自明：巴以冲突严重升级，个别大国却一直在保持相对冷漠和超脱的不公正，无视一直以来巴以冲突严重升级给巴以人民尤其阿拉伯世界的创痛，没有及时预见到巴以冲突带来灾难性威胁的导火线苗头。而同时该大国却决意退出反导条约，加速部署导弹防御系统，加速研制尖端小型核武器，一副四面出击、谁奈我何的姿态，突显强硬单边势头，而“月盈必亏，水满自溢”是一条亘古以来古今中外的定律。“9?11”事件发生后，个别国家包括90%的民众在内，不是反思原因，而是借机大规模组建国际反恐联盟，转移反恐方向，扩大打击范围，单边主义和先发制人有增无减。好在该国目前已经有不少有识之士开始反思究竟是谁的失职和失责。国际社会要对一国行为失当加剧全球恐怖浪潮、而试图让他国一起承担后果的行为保持一定警惕。

　　军事反恐与标本兼治之辨。第一，恐怖主义作为一种非传统安全方式，单纯用军事手段反恐，呈现出明显的不对称性，有点大炮打蚊子的味道。国际恐怖主义是个体国家内部复杂矛盾的反映，必须从政治、经济、教育、国际援助和军火贸易控制等方面展开立体合作，通过促进经济社会发展、谋求社会公正、提高社会教育水平等途径手段逐渐消除导致恐怖主义产生的土壤。在这一点上，美国和联合国、欧洲盟国之间存在严重分歧。欧洲国家更加强调在反恐合作中的执法合作和综合治理，反对单纯军事反恐的观点，更反对把反恐战争与伊拉克战争相提并论；美国从各方面衡量，依旧认为伊拉克战争是反恐战争的基石，坚持认为反恐战争就是一场战争。第二，在军事反恐之外，当下发达国家要担负起对参与反恐合作的发展中或不发达国家的援助使命，加大支持力度。发达国家必须在遵循国际法和国际关系准则的前提下，从技术和资金上对发展中国家进行反恐合作援助，加强其反恐设施，训练其反恐力量，而不要附带任何先决条件。

　　“文明冲突”与霸权私欲之辨。国际反恐合作中的宗教和民族因素不容忽视，部分恐怖活动产生于宗教压迫、宗教极端主义、民族压迫和种族歧视，但从源头上追究恐怖主义的产生并不代表把反恐合作针对某种民族、宗教或文明本身，杜绝先入为主，主观臆断地将某种文明或宗教为假想敌，人为扩大打击范围和夸大反恐程度。人为制造“文明冲突假象”将激发广泛的对立和反感情绪，将为恐怖组织提供更多发展机会和土壤，致使反恐合作陷入越反越猖獗的困境和怪圈，完全背离合作反恐的初衷和方向。所谓“文明冲突论”是站不住脚的，西方文明涵盖的国家有几十个，为什么恐怖分子就只独独盯着其中几个呢？其中的逻辑关系想必经不起起码的推敲。必须尊重各民族的独立自主，尊重传统文明的多元性以及发展模式的多样性，以一种文明代替另一种文明是行不通的。只有平等、互利才能共享机遇，战胜挑战。要争取各种有影响力的非政府组织(包括宗教机构)参与其中，削弱和打击极端宗教思想和邪教的影响。

　　统一标准与“双重标准”之辨。个别国家对恐怖主义的实用主义政策(包括双重标准)长期以来就是催生国际恐怖主义的重要根源。恐怖主义至今没有完整准确的定义，个别国家钻了空子，在定义恐怖主义方面实行“双重标准”，偏离反恐轨道，背离反恐初衷，导致今天恐怖活动愈演愈烈，尾大不掉。伊拉克战争就是个别大国在没有证据的情况下，转移反恐方向，绕开联合国决议，铲除对手、谋取大国霸权的典型案例。要以充分发挥个体国家主观能动性、充分尊重个体国家主权为基础，在国际法和国际关系准则指导下进行反恐，决不能超越国家个体漠视甚至侵犯他国主权。国际反恐既要针对个体恐怖活动，同时也要针对一国对他国、强权对弱国的“国家恐怖、集体恐怖”行径。国际社会反对将恐怖主义作为实现某种合理目的手段，但在客观上要对带有反侵略、反占领动机的恐怖活动加以注意，以便为对恐怖主义进行综合治理提供依据。

　　短期斗争与长期准备之辨。恐怖主义并非始于“9?11”以后，联合国和国际社会也并非在这之后才展开合作反恐。伴随经济和科技发展全球化趋势，恐怖主义活动也出现许多新的复杂发展态势。恐怖活动同时向两个极端发展，即恐怖手段的“无限多元化”和更热衷于进行大规模屠杀。红火的国际军火贸易和无节制的武器扩散等更使恐怖分子的作案成本相对低廉，但作案目标却空前广泛，破坏后果非常严重。当前，国际社会越来越面临核技术、生化技术等带来的大规模恐怖袭击的现实危险，生物毒气袭击案例已经在美国和日本发生多起，“基地”组织头目扎卡维甚至扬言已经掌握了核武器。现代信息技术和网络技术的飞速发展也使恐怖活动如虎添翼。从“9?11”恐怖袭击到西班牙“3?11”爆炸案，国际恐怖主义的政治目的空前明显，各国大选、世界性盛会等都可能成为其影响的目的。所以，国际社会的反恐斗争是长期而艰巨的，但只要尊重民族与宗教，采取多边合作方式，恐怖活动是可以减少的，完全可以避免越反越恐的困境。

　　真相总要被证明，理性总要发光辉。今后，个别国家应该进行深刻反思，国际形势和国内形势的发展也提供了反思的机会和环境。否则，如果个别国家如果在反恐的歧路上越滑越来远，以反恐为旗号，继续借机实施新保守主义者多年来鼓噪的“宏图大略”，那不是美国人民的幸运，更非国际社会佳音。从中赚取巨额利润的多是一小撮人，多数民众却很大程度上是被整合“反恐”灵丹妙药的人所掌弄，更有成千上万的无辜百姓和士兵付出无辜的伤亡代价，为他们买单。比如在今天的伊拉克，某大国公司赚了不少钱，也有1800多名某大国的士兵付出了生命，更有超过25000名伊拉克平民惨遭荼毒，丧失可贵的生命。而尽管2005年，伊拉克过渡议会组成、内阁组成运转，8月底新宪法草案出台，但伊拉克的时局总体上很不明朗，9月初发生的什叶派穆斯林踩踏事件给时局的发展蒙上厚重阴霾。就美国而言，迄今仍没有证据表明，对伊拉克战争就是反恐战争。2005年年中以来，美国军方意图从伊撤出，把反恐改成反极端主义，认为伊拉克局势不是用战争手段可以解决的问题，与新保守主义前几年的主张大相径庭；而布什一如既往坚持，要把反恐战争进行到底，美军要彻底完成其在伊拉克的反恐使命才可以撤出，政府与军对的矛盾突出。从目前趋势看，美国共和党内保守人士的“反恐”政策不会发生实质改变，其影响力仍不可低估。恐怕世界人民有可能还要面临几年不安定、不安全的日子。

　　的确，美国国内在高度戒备的情况下，恐怖事件有所减少，但长期生活在这样高度紧张和防范的社会里，生活质量是提高了还是下降了？美国民众会容忍自己的民主、自由权利以及个人隐私被侵犯更长时期吗？美国人自己最清楚这些酸涩而困窘的悖论。2005年9月初，美国在伊拉克的行动已经制约了美军对南部各州遭受飓风袭击后的快速反应和救援行动，使之捉襟见肘，难以兼顾，国内的抱怨越来越严重，以至于世界各国破天荒广泛同情超级大国遭遇的自然灾难而进行援助，美国也表示接受援助。从国际反恐来看，一个比较无奈的现象是，在世界多数旁观者惊人的清醒面前，个别国家一半以上的公民却依然执迷不悟。当然，正如国内外许多专家指出的，这个重大问题依然显示出浓重的无奈和悲哀。

　　文章写作中曾从下列书刊中总结提炼部分观点，特致谢：

　　中国现代国际关系研究所反恐研究中心编著《国际恐怖主义与反恐怖斗争》，时事出版社。

　　胡联合著作《第三只眼睛看恐怖主义》， 世界知识出版社2002年7月第一版。

　　王逸舟主编《恐怖主义溯源》，社会科学文献出版社2002年9月第一版。

　　2001年9月第一版；《恐怖主义与反恐斗争理论探索》，时事出版社2002年7月第一版。

　　《世界经济与政治》2004年第2期 肖欢、江时学文章《浅析当代恐怖主义中的媒体因素》。

　　《东南亚研究》2002年第3期 王运祥文章《国际反恐析论》。

　　《中国党政干部论坛》2003年第一期 钮汉章、胡欣文章《国际反恐合作的发展与面临的挑战》。

　　《现代国际关系》2004年第2 期 李伟、杨明杰、陈杰军、高颖、石刚等人的讨论文章《国际反恐的困境与启示》。

　　《现代国际关系》2001年第10期 李伟文章《对恐怖主义问题的几点思考》。

　　作者 杨鸿玺 中国当代世界研究中心研究员