刘若非

　　近日，“公投”一词也频频见诸报端。全民公决到底是怎么一回事？“公投”独立为什么会导致混乱与战争？

　　什么是全民公决

　　通常的全民公决，又称全民投票或公民表决，是全体公民对重大问题投票作出决定。它起源于古希腊城邦雅典的公民大会。那时候雅典所有重要事情都由全体公民投票决定，为此每月至少举行一次全民公决。

　　求诸于全民公决的内容大多是关系国家前途命运和国计民生的重大问题。它通常包括以下几方面：大选公决，包括直接选举总统和对是否提前进行总统或议会大选进行全民公决。新加坡一直以全民投票的方式直接选举总统。今年5月，巴基斯坦就穆沙拉夫能否连任总统举行了全民公决，结果穆沙拉夫获得连任。

　　宪法和改革公决，即以全民公决的方式决定是否通过新宪法，是否赞同经济、政治、文化等重大的改革措施等。1995年8月，哈萨克斯坦以全民公决的方式通过新宪法，重新规定了国家政体。国际问题公决，包括就是否参加国际组织、签订国际条约、加入国际行动等进行公民投票。瑞士在1984年曾经举行全民公决反对加入联合国，但是今年，经过全民公决又决定加入联合国。

　　由于全民公决在上述条件下使用具有权威性质，因此不时被民族分裂分子所利用，为其活动加上“民意”伪装。分裂主义者通常利用全民投票来煽动民族情绪，挑拨民族关系，进行分裂国家的活动。19世纪中叶，美国南方各州宣布脱离联邦政府打算独立建国，结果导致了美国内战。美国人民在林肯总统的领导下，不惜流血牺牲，维护了美国的统一。美国内战表明，分裂性独立从来不被中央政府所认可。因为如果不满，就去煽动民众以“公投”为手段闹独立，那么这个世界上的国家恐怕要以千万计，而且随之而来的冲突与战争也会成倍增加。

　　“百分之五十加一票就可以分裂一个国家？这不是民主！”

　　1995年10月29日，为魁北克是否独立举行第二次全民公决的前一天，在加拿大魁北克省蒙特利尔市的一次集会上，一名独派青年妇女对着电视摄像镜头把自己的加拿大护照撕成碎片。那高举在手上的护照残片，随着加拿大广播公司电视网的传播，使3000万加拿大人目瞪口呆，使990万平方公里土地上空气流顿时凝固。在这一次公决中，支持独立的人为49.4%，以微弱少数再一次失败。

　　魁北克有组织的独立运动始于二战后。历史上魁北克曾是法国的殖民地，在18世纪英法“七年战争”后被割让给英国，但法裔在魁北克居多数。1976年11月，以争取独立为纲领的魁北克人党首次在该省选举中获胜，要求独立的呼声迅速提高。1980年5月20日，在魁北克举行了第一次全民公决，支持独立的人不到40%。

　　面对国家被分裂的危险，加拿大联邦政府果断地采取一系列法律手段。总理克雷蒂安坚定地说：“百分之五十加一票就可以分裂一个国家？这不是民主！”1998年8月，加拿大最高法院发布法规，规定魁北克不能单方面决定独立，而必须得到联邦政府和其他省份的认可。1999年12月，联邦政府又推出《清晰法案》，规定今后魁北克省再就独立问题举行公民投票，必须得到联邦政府的批准才能生效。

　　尤其可笑的是，“魁独”人士自己可以使用“全民公决”的权利，却不允许他人享受同样的权利。在1995年魁北克“公投”之前，魁北克的印第安人先期举行了一次公民投票，95%的人决定即使魁北克独立，他们也要留在加拿大。面对印第安人的公投结果，独派领袖马上强调指出，印第安人的公投结果是“非法的”，“因为那片土地属于魁北克”。换言之，也就是他可以分裂加拿大，但“没人可以分裂魁北克”。

　　全民公决让波黑卷入了内战

　　在波黑首府萨拉热窝市中心及周边有一大片几年前新添的坟墓，埋葬着成千上万死于战火中的生灵。这就是少数极端民族主义分子操纵“全民公决”带来的灾难，它使南斯拉夫这个各民族和平共处的典范国家毁于一旦。

　　波黑是原南斯拉夫6个共和国之一，国内主要有3个民族：塞尔维亚族、克罗地亚族和穆斯林(前南斯拉夫宪法规定，该国穆斯林为一个民族)。1991年南斯拉夫解体后，波黑3个民族的领导人对波黑的政治前途发生了严重分歧。波黑克族和穆斯林主张波黑独立；塞族则反对波黑独立，要求与塞尔维亚共和国一起组成新南斯拉夫。1991年10月15日，穆、克两族占多数的波黑共和国议会不顾塞族代表反对，宣布波黑为主权国家。塞族于11月9日单独举行公民投票，反对波黑独立，并于1992年1月9日宣布成立波黑“塞尔维亚共和国”。由全民公决引发的波黑内战由此爆发。

　　由于3个民族处于混居状态，内战爆发后，武装冲突“遍地开花”，致使许多人家破人亡。更有甚者，为了证明自己对本民族的忠诚，克族人尤里奇竟亲手杀死了已经怀孕的塞族妻子，并将其开膛，从肚里挖出7个月的婴儿，然后把妻子和婴儿用钉子钉到梨树上……战火烧遍了波黑全境，上百万人沦为难民，国民经济损失达上千亿美元。

　　内战期间，冲突各方举行过不下5次独立与否的公决。然而，战场上无法得到的东西同样无法通过“全民公决”获得。在国际社会的强大压力下，波黑各方于1995年11月签署了代顿和平协议。目前波黑虽然名义上还是个统一的国家，但除了有统一的货币、国旗和国歌外，国家仍处于分裂状态，民族矛盾依然尖锐，民族冲突不时发生。

　　“公投自决”有适用范围

　　在国际法上，“公投自决”有特定的适用范围和原则。它只适用于殖民地、托管地、非自治领地，以及原本就是独立的民族和国家，在涉及国家主权和领土变更等方面所进行的公民投票。东帝汶原是葡萄牙的殖民地，1951年在名义上被划为葡萄牙的“海外省”。1975年，葡政府宣布东帝汶举行公民投票，实行民族自决。1975年11月，东帝汶独立革命阵线宣布东帝汶独立，成立东帝汶民主共和国。同年12月，印尼派兵占领东帝汶。1976年7月，印尼总统苏哈托宣布东帝汶成为印尼的一个省。而包括联合国在内的国际社会一直未承认东帝汶归属印尼。

　　东帝汶在被印尼占领后，要求独立的斗争一直不断。1997年亚洲金融危机爆发后，印尼在经济政治等方面陷入困境，被迫作出重大让步。在联合国主持下，印尼和东帝汶的原宗主国葡萄牙于1999年5月签署了“关于东帝汶未来地位问题”的一揽子协议，决定东帝汶人民在8月8日举行投票，以确定东帝汶是实行自治还是脱离印尼实行独立。由于暴力事件时有发生，投票日期延至8月30日举行。东帝汶在联合国主持下举行了全民公决，78.5%的东帝汶居民赞成独立。然而，即使这次由联合国组织的公投仍然引发了大规模暴力骚乱。亲印尼的民兵组织拒绝承认公投结果，他们杀害大批支持独立的群众，毁坏所有的东帝汶乡镇设施……东帝汶直到独立后的今天还没能缓过劲来。

　　“公投”独立常引起混乱和战争

　　冷战后，全民公决尤其是“独立公决”突然被运用得多起来，但是，“公投”独立往往伴随着暴力与战争。究其原因，这些“公投”不是法治国家的正常行为，而大都是少数派谋求独立的工具，“公投”本身往往是对抗性的行为，是分裂派对付国家主体的极端行为。所以，它们的结果往往是冲突和战争。

　　全民公决的运作有一个重要原则，它只能在一个预先确定了的领土疆界内进行。公民投票本身不能创造国际边界，正如墨西哥人民的“公投”无权认定美国与墨西哥的边界一样。作为国际法主体的任何一个国家，它的领土与主权具有惟一性与排他性，是不可分割、不能分享的，它属于全国的全体百姓。个体或一群人无权去分割属于“全体人民”“不可分割的”领土与主权。魁北克的主权并不仅仅属于魁北克当地居民，而是属于包括魁北克在内的全体加拿大人民。一个地区的居民没有权利片面地宣布独立。如果某个地区，未经中央政府和全体人民的批准，而片面地宣布“独立”，那就会被视为企图分裂领土的叛乱分子，中央政府有权用各种手段镇压叛乱。美国的南北战争就是先例。而且未经全国人民的批准，任何片面地“公投”或者宣布“独立”，都是无效和非法的。要想获得法理上的真正独立，就必须得到主权所有者的批准。加拿大的魁北克、英国的北爱尔兰、斯里兰卡东北部泰米尔人聚居区等地区至今没有获得独立，就是因为无法获得其主权拥有者的批准。显然，分裂性独立从来都是中央政府所不允许的，这不是仅仅在一个地区或行政辖区内搞个“全民公决”就可以合法化的，否则美国的印第安人和黑人早就各自分裂建国了。

　　1960年联合国大会通过的《给予殖民地国家和人民独立宣言》中明确规定：只有前殖民地国家享有自决权，可以通过公民投票取得独立。至于其他国家内部一个地区或一个民族，根本不享有这种权利。该宣言强调，“任何旨在部分地或全面地分裂一个国家的团结和破坏其领土完整的企图，都是与联合国宪章的宗旨和原则相违背的。”根据上述原则，作为中国的一个组成部分，台湾无权以“全民公投”的方式决定是否独立。