新华网华盛顿8月24日电(记者毛磊) 8月14日，美国东北部和中西部一些地区发生该国历史上最大规模的断电，数千万人工作生活被打乱，但事故却没有引发连锁灾难。此间一些专家认为，如果不是美国经过多年努力建成了一套成熟、严密的应急体系，特别是在2001年“9·１1”恐怖袭击事件后大力强化应急能力建设，停电造成的破坏恐怕要比现在大得多。

　　将应急纳入制度化和规范化轨道　

　　美国一贯重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，理顺各方关系。据统计，美国先后制订了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，且经常根据情况变化进行修订。这些都为应急体系的制度化和规范化奠定了重要基础。

　　美国现有应急体系于20世纪70年代开始形成，其主要标志是“总统灾难宣布机制”的确立和联邦紧急措施署的成立。该机构集成了原先分散于各部门的灾难和紧急事件应对功能，可直接向总统报告，大大强化了美国政府机构间的应急协调能力。

　　20世纪90年代，随着所谓“联邦应急方案”正式推出，美国现有应急体系的框架真正成型。该体系用规范化的统一模式，高效处理不同紧急事件。这个模式包括以下环节：首先由各州和地方政府对自然灾害等紧急事件作最初反应，如果紧急事件超出地方政府处理范围，在地方申请下，由总统正式宣布该地属于受灾地区或出现紧急状态，“联邦应急方案”随之投入实施。

　　此次停电事故发生后，纽约市政府很快启动了应急计划，协调各部门行动。由于早有现成预案，且警察等部门曾就如何从地铁通道和摩天大楼上救人进行过数月演练，因此警察、消防等应急人员对各自位置和职责等都很清楚，知道面对危机该怎么办。约1万名警察很快出现在各交通要道疏导交通，维护社会治安；救援人员从地铁里安全疏散了数十万乘客，3000名消防队员扑灭了60多起火灾。在克利夫兰和底特律等城市，正在休假的警察被紧急召回，按事先拟订的预案参与疏导交通等工作。

　　停电事故发生后几分钟内，白宫、国土安全部、联邦调查局和五角大楼等很快进入应急准备状态，美国联邦政府一级应急机制很快顺利投入运转。虽然一些州发生了停电，常规通信手段无法工作，但“9·１1”后建立的特别应急通信体系在关键时刻发挥了作用，使联邦政府机构能和停电地区官员保持联络畅通。国土安全部等在45分钟内就确定事故并非由恐怖袭击造成，并很快通过各种渠道向社会发布，起到了安抚人心的作用。　

　　发挥各部门专长增强组织结构灵活性

　　以“联邦应急方案”为代表的美国应急体系强调对紧急事件既要作出一体化、协调一致的反应，同时也要通过独特的应急功能进行模块划分，以确保这一体系在组织结构上具有最大限度的灵活性。

　　“联邦应急方案”将应急工作细分为交通、通信、消防、大规模救护、卫生医疗服务、有害物质处理等12个职能。每个职能由特定机构领导，并指定若干辅助机构。这种组织结构方式使执行各职能的领导机构专长得到发挥，在遇到不同灾难及紧急事件时，可视情况启动全部或部分职能模块。各政府机构既遵循国家应急体系的指导原则与其他机构协调，同时又有一定主导权。

　　美国是一个危机感比较强的国家，习惯于从每一次紧急事件中吸取教训，并采取有针对性的改进措施，因此在多个领域已形成较完善的应急机制。例如，早在1946年美国就成立了疾病控制与预防中心。该中心目前拥有雇员约8500名，与各州和地方卫生部门、医疗从业人员及其他一些联邦政府机构之间建立了密切合作关系，能通过现代信息技术、多层次的监测网络，快速识别新型传染病等公共卫生紧急事件。该中心在病原查找、传播控制、防治手段等方面也有雄厚的研究实力，并具备快速反应和部署的能力。

　　美国应急体系通过上述独特的组织结构，成功将公共卫生应急网络、放射性和有毒污染物应急网络，以及生物恐怖袭击应急网络等“子网”有机联系在一起，形成整体的国家应急网，具有立体化的特征。　

　　注重经济应急、信息应急和心理应急

　　恐怖袭击和天灾人祸等紧急事件的破坏性是多方面的，不仅能动摇国家安全，导致社会混乱，造成经济衰退，也会使公众产生心理恐惧。因此，应对紧急事件必须多管齐下，有健全的配套措施。

　　美国在紧急事件的经济救助上积累了丰富经验。其国家应急体系除协调各政府部门的应急行动、合理调配资源外，另一重要使命就是展开经济救助。通常情况下，在总统宣布灾难和紧急状态出现后，一系列相应经济救助计划会随之启动，受影响的个人可直接申请修房、租房等补助和救济。据统计，“9·１1”事件后两周内，联邦政府批准的个人灾难住房援助总额超过400万美元，失业救济总额达1000万美元。

　　及时披露信息，通过顺畅渠道提供权威可靠的防范知识，对于消除不安定因素、降低紧急事件带来的危害可起到重要作用。“9·１1”事件后，美国进一步完善了其信息预警机制，不定期地通过一套以颜色区分的警戒级别系统向社会各界发布恐怖威胁警告，并给民众提供详细指南。

　　此外，美国还重视灾难后的心理抚慰工作。“9·１1”事件后，美联邦紧急措施署专门为纽约州划拨上千万美元资金用于危机后的心理咨询工作。卫生与公众服务部、美国红十字会等都派出心理专家和志愿者到灾难现场为救援人员、遇难者家属等提供心理咨询。纽约州心理卫生办公室还与救援机构等联合派出小组，深入受影响最严重的世贸中心周围城区，了解民众的困难和要求。(完)