中国日报网站特约评论员朱锋

　　北京时间2003年8月15日，联合国安理会通过了有关伊拉克问题的1500号决议。决议授权成立“联合国伊拉克援助计划”(UNAMFI)，加强了联合国在伊拉克重建进程中的作用。该决议的通过将为联合国今后更深入地介入伊拉克重建事务开辟了道路，同时，也让在处在焦头烂额状态的美国驻伊占领军和民事官员为缓和同伊拉克人民之间的冲突，获得了新的“政 治保险”。

　　***1500号决议是安理会新的政治妥协的产物

　　新决议从本质上来说，是布什政府在伊拉克重建立场上的单边主义政策有所退缩的结果。2003年7月9日，从伊拉克考察归来的美国战略及国际问题研究中心的专家发表正式报告，题为“伊拉克：机会的窗口正在关闭”。该报告呼吁布什政府结束在伊拉克重建中将联合国角色“边缘化”的蛮横做法，要求让联合国在伊拉克重建中走向“前台”，以换取伊拉克人民对重建工作的配合与支持，并尽量扩大国际援助的范围，减少美国为重建而背负的沉重负担。报告发表之后，布什政府开始全面检讨其4月以来的伊拉克重建政策，一方面由五角大楼的主要官员出面公开承认所犯“失误”，表示将在“总结经验”的基础上更好地推行重建工作，挽回美国国内公众对布什政府伊拉克政策日见减低的信心；另一方面，则在联合国展开新的一轮外交攻势，力求安理会通过新决议，重新将联合国拉回重建进程，以联合国为“后盾”，为美国步履维艰的伊拉克重建之车遮风挡雨。

　　8月12日，美国将新决议送交安理会各成员国审议。为了避免白宫面临被指责出尔反尔的外交窘境，在新议案提交时，美国特意找了“一帮”小兄弟为新议案捧场。因此，议案附署的国家竟然有6个，分别是英国、西班牙、安哥拉、保加利亚、智利和几内亚。再加上美国，新议案是7个国家联署。但如果我们再仔细看一下这6个国家就不难发现，其实都是当时美国发动伊拉克战争时铁杆的支持国，也是美国在3月16日安理会就动武决议寻求表决时有把握掌握的“铁票”。只不过7票在当时未能达到安理会通过授权动武决议所需要的9票多数，美国才在3月17日撤销了让安理会授权的念头。

　　8月15日安理会对新议案进行了表决，结果是14比0通过了1500号决议。15位安理会理事国中只有叙利亚投了弃权票。战前反战态度坚决的俄罗斯、法国和中国等国都投了赞成票。这一投票结果和5月22日安理会通过1483号决议时完全一致。但1500号决议的内容要比1483号决议在联合国角色问题上的规定毕竟迈进了一步。根据1483号决议，联合国秘书长安南只是有权任命伊拉克重建特别代表，参与美国主导的伊拉克重建工作。1500号决议则要求在联合国秘书长之下成立“伊拉克援助计划”，吸收和招募300名左右的联合国官员，在人道主义救援、重建过程中的政治和法律事务等方面“参与”和“协作”伊拉克的重建工作。

　　不难看出，新决议是安理会成员国之间进行新的政治妥协的产物。它表明大国，特别是安理会的常任理事国正在努力跨越因为伊拉克局势是战、是和而形成的尖锐分歧，重新“拣回”在伊拉克重建这样重大的区域性议题上大国之间可以达成的共识，联合国正在以一种务实的态度希望重新振作其在伊拉克问题上的行动能力。

　　***美国在1500号决议上“有得有失”

　　1500号决议的通过，对美国来说是有所得也有所失。从“得”的方面来讲，新决议明确将协助伊拉克重建作为联合国的一项法定工作，这对重建过程中无论是从人手到资金都捉襟见肘的美国来说，无疑是“雪中送炭”。根据该决议而成立的“联合国伊拉克援助计划”既可以堂尔皇之地以联合国的名义动员国际力量，为伊拉克重建筹幕资金，又可以在伊拉克的政治重建的过渡期引入联合国权威，洗刷美国单方面主导伊拉克重建和扶植单纯亲美政府的“嫌疑”，为说服伊拉克人民和阿拉伯国家接受和配合美国的重建计划服务。

　　更重要的是，1500号决议“欢迎”2003年7月23日完全由美国安排下成立的伊拉克管理委员会。这一条款实际上是以联合国的名义承认了目前已经开始运作的伊管理委员会的合法性。这一点，对美国争取国际社会支持和接受美国主导的重建工作来说非常重要。8月12日，埃及、沙特和叙利亚等三个重要的中东国家曾公开表示，拒绝承认伊拉克临时管理委员会的合法性，认为其不能有效地代表伊拉克人民和伊拉克主权。现在，1500号决议一通过，美国就可以借联合国的“手”来堵这些反对承认伊临时管理委员会的国家的“嘴”。虽然1500号决议的措辞是刻意追求“模糊”，以努力想平衡各种国际意见，因此，只使用了“欢迎”伊管理委员会的措辞，并强调该委员会是朝着“伊拉克人民选举产生的、国际公认的、将行使伊拉克主权的”新政府的重大步骤。但决议中所出现的“欢迎”一词其实已经从政治上表明了联合国对伊临时管理委员会的基本态度。美国从8月上旬开始，就不断敦促国际社会承认伊管理委员会。1500号决议使得美国的这一愿望得到了满足。

　　美国在1500号决议上也有所“失”。决议并没有明确呼吁联合国成员国派兵前往伊拉克，扩大国际稳定部队的规模，以便为已经筋疲力尽的美国驻伊占领军分忧解难。在萨达姆依然下落不明、对美军的攻击和各种破坏性的行动有增无减以及伊境内的各种反美势力有可能出现新的团结和整合的情况下，保障伊拉克的安全秩序将在相当长时间内成为美国重建的首要任务。而美军驻军力量不足，自己想要单方面增加驻军则费用和政治风险又都十分高昂，让更多的国家出兵是美国目前保证重建顺利的迫切需要。俄罗斯、法国、印度等国都已经表示，除非有联合国新的决议，否则将不会考虑向伊拉克派遣国际稳定部队。美国虽然现在东拉西拽，争取到了3万多人的国际稳定部队，并将在年内进驻伊拉克，但要达到对伊拉克全境的维稳任务，依然“缺口”很大。1500号决议未能就联合国出面组织伊拉克国际稳定部队一事做出明确规定，只能说明美国因为单方面发动伊拉克战争以及前一段自以为是、排斥联合国主导伊重建工作而与其他国家结下的“心结”，是不可能在短时期内完全解开的。

　　***联合国开始结束观望

　　如果说1483号决议是联合国采取务实路线，通过确认美国对伊战后重建的主导权而谋求恢复在伊拉克问题上因为战争而一度中断过的作用；那么，1500号决议则表明，联合国开始结束前一段时期以来在伊拉克重建进程中的“观望”立场，转而承诺实质性地对重建发挥作用。联合国的这种作用，不仅是联合国不可替代的国际地位的结果，同时，也反映了联合国及时地向依然处于不安和动荡中的伊拉克人民伸出援助之手的博大胸怀。

　　根据决议所设立的“联合国伊拉克援助计划”究竟能起多大的作用，我们还需要进一步观察。从目前来看，布什政府的“退缩”是非常有限的、也是十分功利性的。新披露的美国可能要在战争和重建中花费1500-3000亿美元的代价和不断攀升的美军受袭伤亡数字，让白宫无法不转而重新拉近与联合国的关系。然而，美国不彻底改变将联合国视为其政策“拐棍”的战略思维，恐怕联合国在伊重建中也难以真正有所作为。

　　1500号决议没有改变美国仍然主导伊战后重建的实际地位，联合国的角色从根本上来说还是辅助性的。但新决议仍不失为我们观察和理解当代国际关系以及美国对外政策的一个生动案例。它是对布什政府4月9日拿下巴格达、推倒萨达姆雕像之际华盛顿那时所弥漫的伊拉克重建构想的一大讽刺，也是对美国自以为可以“包打天下”的单边政策的一种教训。布什政府在伊拉克重建进程中屡屡遭受挫折之后，不得不又转过头来有求于联合国。正应了中国人的一句古话：“早知今日、何必当初？”