一、美军军费宏观管理

　　1.美军军费宏观管理的主要内容美军军费管理体制几经改革和多次完善，建立了一整套比较完善、多层次的国防经费-财务管理体制。

　　(1)机构设置美国国防部专门设有负责国防预算、审计、财务计划以及行政管理和资源 管理系统规划与部署等工作的国防部副部长。此外，他还负责领导和监督国防部下属的国防财会局和国防合同审计局。国防财会局由国防部审计长直接领导，对全军实施财务保障，它合并了原三军各财务系统，实现了三军联财。国防合同审计局的主要任务是审查军费预算，经费开支，财务监督及提供会计和财务方面的咨询等。

　　(2)管理原则美军财务管理的基本原则：

　　一是集中原则。美军的财务管理经历过一个从分散管理到集中统管的过程。为进一步加强财务管理，将各军种财务纳入国防财会局统管，实现了三军联财。

　　二是效益原则，厉行节约、讲求效益、突出重点是美军财务管理中奉行的一条基本原则。三是指挥权与财权相统一的原则。美军财务管理强调：指挥官必须拥有完成指挥任务的资金；指挥官必须对这些资金的使用负责。真正做到财权与指挥权相统一。

　　(3)管理方法美军在军费宏观管理中采取的方法主要有：

　　一是行政方法。行政方法是外军财务管理最基本、最主要的管理方法。美军最高财务机构直接隶属于国防部长，各级财务机构也均隶属于各级行政长官，确保单位行政长官对财务工作的直接领导；同时，财务机构本身也具有较鲜明的权威性。

　　二是经济方法。美军财务管理经济方法的选择与具体运用是多种多样的，但其核心与实质都在于贯彻物质利益原则，从物质利益上处理各方面的经济关系，调动各方面的积极性，从而达到协调平衡、提高效益的目的。

　　三是法制方法，美军财务管理的一个突出点就是强调实行法制。美军在财务管理上立法较细。

　　四是咨询顾问方法。美军非常重视咨询顾问方法在军费宏观管理中的应用。其财务系统内一般不设专门的咨询顾问机构，主要借助民间咨询机构如研究机构、公司及大学来帮助解决财务系统内应解决的问题。美国比较有名的咨询机构有兰德公司、斯坦福大学国际咨询研究所等。

　　2.美军军费宏观管理的特点

　　为使有限军费发挥最大的军事保障效能，美军十分注重依据现代管理理论和方法，建立科学的决策机制和适应军队建设的财务管理体制，这是贯穿于美军军费宏观管理中最为显著的特点。

　　(1)依据"系统分析"理论，保证国防计划与预算的科学统一美军依据"系统分析"理论保证国防计划与预算的科学统一，集中体现在"规划、计划与预算制度"上。整个系统的工作分为计划、规划和预算三大阶段，整个过程基本上可归纳如下：

　　①根据对威胁的认识确定战略；

　　②确定保障既定战略的兵力需要；

　　③订出各项规划文件，提出达成兵力目标、武器系统目标以及后勤保障目标的资源，并进行论证；

　　④制定国会所拨经费的预算以保障执行已批准的各项规划需要；

　　⑤该系统(PPBS)的产物是总统一月份提交国会的预算中属于国防部的部分，同时也反映在国防部的五年国防规划中。"计划、规划与预算制度"将长远计划的制定、具体措施的规划与国防预算的编制三部分工作综合成一体，从而能够系统、连续地进行工作。为使军费预算更加科学合理，美还对该系统(PPBS)进行了完善，创立了"零基预算法"。"零基预算法"的主要精神是：根据军队建设的需要及发展变化，将现行计划项目看作是第一次提出的计划项目重新审查，审查其必要性、可行性以及完成情况和效益如何；允许提议的新计划项目在平等的基础上同现有的计划项目竞争；通过对计划项目优先顺序的排定，按照从零开始的预算工作程序，在三个层次上进行财务综合分析，即基础分析、减量分析、强化分析，从而做到优先项目优先经费保障。

　　(2)依据"综合平衡"理论，建立集中统一的财务管理体制美军的"综合平衡"理论强调集中管理、统筹规划、协调平衡。为保障这一目标的实现，美军非常重视改革财务管理体制，实现财务管理一元化，主要措施有四：

　　一是强化军费规划与分配管理。

　　二是提高财务主管的地位与权限。美为加强财务管理改革的组织领导，提高财务宏观管理的能力与地位，把主管财务的会计长的职务由助理国防部长升格为直接对国防部长负责的国防部副部长。扩大其宏观管理权限，除加强对国防财会局、国防合同审计局的领导外，还主管计划项目的分析和评估，以便更有效地控制军费的使用，提高军费的使用效益。

　　三是成立专门的财务管理监督机构，加强对财务工作的管理监督。美军成立了以国防部第一副部长为主席，包括军种部长、参谋长联席会议副主席、负责采购的国防部副部长、审计长、财务主任、法律总顾问为成员的"财务管理高级监督委员会"，负责决定财务管理改革的重大决策。

　　四是建立集中统一的财务保障管理体制。美军认为，其财务管理方面存在诸多问题。为克服弊端，美军组建了对全军进行财务保障的实体性机构-国防财会局，实现了全军联财，国防财会局由国防部审计长直接领导，与国防合同审计局等机构并列。自组建以来，该局为实现财务管理一元化、财务保障一体化采取了许多措施。首先，合并了国防部、军种部及国防后勤局的财务部门，构建集中统一、人员精干的全军财务管理机构；其次，接管改造各军种财会中心、财务系统处，在保留其专项业务的基础上，使之转向为全军服务。美军通过建立国防财会局，从编制体制上打破了原来军种财务保障自成体系的旧模式，形成了集中统一、精干高效的财务管理体制，真正实现了财务管理一元化。为保证各军种计划项目的发展规模和速度、统筹规划、集中协调奠定了良好的体制基础。

　　二、陆军费用管理

　　美国陆军武器系统费用的管理采用国防部长为最高决策者的集中统一的管理体制。而在60年代初的改革以前，对费用管理重视不够。所以在60年代初以来的改革中，特别强调在武器系统全寿命期的各个阶段均要把武器系统的费用置于和效能同等地位进行决策。目前，强调对武器系统实行全寿命的费用管理。全寿命费用管理实际是一种确保武器系统以最低的全寿命费用来满足军方作战使用需求的采办策略。全寿命费用管理的核心是目标管理，即要求确立各项费用目标值(如平均单位生产费用或平均出厂单价、每工作小时维护人时、可靠性和可维护性参数、执行任务成功概率、平均耗油量等)，应以这些目标值作为设计参数和管理控制手段。作为监控手段之一，必须建立一套与采办管理人群相一致的正规的费用目标值跟踪和报表系统。以利于计划评审和决策。确立的目标值应是可以度量的，可被接受的(即可承担得起的)，且经过努力可以实现的。全寿命费用管理的主要内容是选择承包商和签定全寿命费用合同。这是全寿命费用管理的一项主要考核准则。它规定投标商在投标建议中必须包括有与招标书中提出的全寿命费用管理要求相一致的费用管理计划、组织结构和行动措施及费用估算。选择承包商的过程就是对上述内容进行鉴定的过程，也是实现最低全寿命费用管理计划的主要手段。为了鼓励承包商采取有利于降低全寿命费用的各项措施，必要时合同应附有特定的奖励条款(例如可靠性改善担保书等)。

　　(一)美国陆军三级全寿命费用管理体制美国陆军重要武器系统的采办管理体制分为国防部、陆军种(或国防部各业务局)和型号办公室三级。国防部一级有国防采办管理委员会(DAB，其前身为“国防武器系统采办审查委员会”--DSARC)，主要负责任务需求的评审和采办计划的各阶段的评审和决策，它由负责采办的国防部副部长(兼任国防采办执行官)领导。陆军种一级，则有对应于国防部一级的军种采办管理委员会(SAB，其前身为军种武器系统审查委员会--SARC)，负责采办计划管理的评审，由负责采办的副部长或助理部长领导，他本人也是军种的采办执行官。型号办公室一级具体负责采办计划的实施和管理，包括对承包合同的监督和审核，由陆军部部长任命的型号办公室主任领导。为便于各类武器系统的采办管理，陆军在SARC下面还设有若干个工程项目采办委员会，由工程项目执行官领导，每个采办委员会下有若干个型号办公室。一般，有关采办计划的费用评审和决策由国防部一级的国防采办委员会做出，并报请国防部长批准，陆军种一级则负责费用的评审并提出对费用的使用意见，型号办公室一级具体负责全寿命费用估算，目标值的确立以及全寿命费用管理计划的具体实施。所谓武器系统全寿命费用是指：一个武器系统在整个的寿命周期中需政府投入的全部费用、包括硬件及软件的研制费、生产费、后勤保障费以及在研制、采购、使用、支援及处理(如果可行的话)过程所需人员的费用。从管理机构上看，美国已形成了以国防部长办公厅费用分析改进小组为中心的费用管理体系。费用分析改进小组是国防系统采办审查委员会有关费用的辅助决策机构。其成员分别是其所在的国防各部门有关费用问题的代表，包括采办审查委员会任命的主席，采办审查委员会各成员任命的代表，各军兵种部长任命的代表，主席任命的特定任务代表，以及一个由国防部长办公厅和参联会成员组成的执行小组。

　　(二)陆军现代化经费发展趋势1998年12月，在规划预算决定结束时，国防部向三军提供了追加权限。陆军在未来几年获得170亿美元，其中24亿多美元将用于陆军现代化工作，主要是2004和2005财年使用。1999年，陆军部向国防部长办公室递交了陆军关于2000～2005财年的未来防务计划。陆军制定的决策是为了满足在紧缩的财政条件下，近期和长期的准备需求。

　　1、2000～2005财年陆军费用计划90年代，陆军费用计划经费稳步减少近32%。同期，陆军研究发展和采办费减少近35%。1997年11月，陆军开始发展即将来临的2000～2005财年未来年代国防计划中的现代化部分。利用的概念框架如下：

　　·提出4年的防务评论和国防小组建议；

　　·在高级人才、条令、部队混合、培训、现代装备和预先发展6项规划中寻求平衡；

　　·到2000财年保持第一个数字化师的进程，并且到2004财年保持第一支数字化部队的进程；

　　·保持现代化轻型部队的进程；

　　·保持储备零部件现代化的稳定性；

　　·集中发展跳跃式技术的科学和知识；

　　·促进后天陆军。面对陆军在2004和2005财年60多亿美元的需求。若想对陆军现代化没有严重影响，陆军决定对最初制定的综合方案进行一次全面的分析。1998年3月，发表了正式的2000～2005财年未来年代国防计划指南。该指南重点如下：

　　·维护作战能力；

　　·为了从目前的机动部队作战平台转变为下一代技术，规定一个合乎逻辑的适当时间；

　　·尽快地为整个军队计划出指挥和控制的"构架"；

　　·根据战斗力第一的原则对整个陆军的其他部队实施现代化；

　　·在总统99财年预算中，维持科学和技术经费；

　　·对影响陆军军事优势的武器，增加投资。陆军财政指南对平衡近期准备、武器装备寿命质量和现代化方面的需求有所影响。为满足近期准备需求，在2000～2003财年间现代化资金总额减少了近10亿美元。这不包括2004和2005财年减少的60多亿美元。在进行了广泛分析的基础上，陆军向陆军计划和预算委员会、陆军资源委员会和陆军资源批准委员会提出了制定计划的建议和调整方案。陆军领导慎重地作出了保持平衡、承担风险的艰难决策。

　　2、陆军现代化费用计划整个陆军正在面临重大的挑战，要在经费减少的情况下与今日的准备和明天的现代化需求之间进行平衡。陆军现代化费用对满足不确定的未来需求极为关键。为了尽最大能力实现现代化，必须取得国会的最大支持。陆军2010年的战略目标，主要决定于陆军装备的基本能力，在保护科学技术和工业基础的同时，陆军在指挥持续不断的联合作战方面，目前已经取得全方位的优势。这种远见卓识的战略包含5个重要的目标：

　　·到2010年拥有一支网络化和数字化的陆军；

　　·维持陆军目前的战斗优势；·坚持必要的研究和发展，集中进行21世纪后天陆军的跳跃式技术；

　　·向陆军再投资；

　　·使陆军现役及储备的零部件更好地统一起来。为了实现这个目标，提出了这一时期陆军现代化费用战略目标的投资顺序。

　　(1)近期(2000～2005财年)目标实现信息优势。近期的投资顺序是，2000财年装备一个数字化师，2004财年，装备一个数字化军。其间，为保持必需的能力提供最低限度的资金，以便开发不确定的未来技术；为科学技术工作提供资金，同时，对必需的陈旧武器系统进行再投资，以延长它们的寿命和提高它们的作战能力。

　　(2)中期(2005～2010财年)目标实现信息优势，并开始获得必需的物理灵敏性，以达到全面的优势。中期的投资顺序是，继续加强对提供信息优势能力的系统投资；继续向需要的具有较强能力的领域投资；向那些能使后天陆军实现全面优势的基础研究和先期应用研究投资；并且向陈旧系统再投资。

　　(3)远期(2011～2020财年)目标实现全面的优势。陆军将同步实现现代化计划和要求的各种能力，确保2010年的联合目标和陆军2010年的作战能力。远期的投资顺序是，装备具有信息优势的系统；持续的信息优势能力；在陆军21世纪乃至更远时期所需求的能力方面，向应用研究和先期的技术发展提供稳定的资金，并且继续向部队再投资。

　　3、未来的陆军现代化90年代，陆军研究、发展和采办预算在国防部预算中仍处于最低水平。陆军现代化投资总额约占整个国防部研究发展和采购预算的16%。在过去的14年里，陆军采购费下降近76%(从1985财年的255亿美元减至2000财年的62亿美元)。采购经费的下降迫使陆军以持续最低的比率而不是更有效的经济比率维持采购计划。每年，陆军领导都向国会声明，30～50亿美元的现代化支持资金只是陆军继续现代化"固定得到的"生存和必需经费。国会的反应是，增加陆军的研究发展和采购资金，以维持现代化速度。但是，根据1998财年平衡预算协议，国会的帮助极其有限。在1999财年的预算中，国会已受到平衡预算方案的束缚。使其在军费问题上须谨慎小心。结果，他们只能为陆军研究、发展和采办追加6.125亿美元。大大低于前几年追加的10～12亿美元。因此，陆军再也不能依赖国会追加的现代化资金。为了减少研究、发展和采办经费削减的影响，陆军通过改革和提高效益，尽可能成为最有效率的组织。因此，陆军领先于国防部率先进行了采办改革，积极推行大量的革新计划，使其更加有效，并降低成本。其中一个例子是减少系统所有权总成本。所有权总成本与武器系统的需求、使用、改进、维护、供应和处理费用有关。减少所有权总成本不仅减少了作战司令的财政需求，还为支援部队21世纪现代化目标提供了再投资经费。例如，第二代前视红外综合水平面技术计划已经允许陆军拥有一项多用途系统的开发计划。这就赋予陆军规模经济的生产能力和一个独立的零件修理支援系统，据估计，这项计划节约将超过5.65亿美元。目前正在投资的"阿帕奇"前视红外改进计划，也能节省使用和支援经费。所有权总成本计划的其它例子如下：

　　·首位的10项成本激励计划计划执行官员或计划经理鉴定成本激励和开发计划，以便减少费用和跟踪使用及支援节约额，减少不必要的成本和无效的实践活动，并且提高寿命周期管理水平。

　　·计划目标备忘录投资计划这是一个控制程序，以便鉴定和利用所有权总成本计划再投资。(例如，60%的计划已经处理，4%的计划已经筹划资金，17%的计划已经转移给其它的陆军成本减少计划。)

　　·以零备件为核心的现代化这个战略利用技术的引入，并利用工艺改进，延长系统的寿命。

　　(三)有关机构的具体职责1、费用分析改进小组

　　(1)对军兵种各项目办公室的费用报告和各主要司令部的独立费用估计进行审查和评价。

　　(2)制定费用估计的准则、程序等。

　　(3)对决策协调书中的费用目标进行评价和建议。同时费用分析改进组还负责改进估算费用的方法、技术、制定促使国防各部门改进费用估算的政策、解决费用方面的问题。一般来说，武器系统采办项目审查之前提供给采办审查委员会的费用报告都须事前经过费用分析改进组的审查和评价，由它对项目办公室和独立费用报告的不同点进行解释，必要时它还要单独作出费用估算。

　　2、陆军费用分析小组与国防部一级相对应，军种一级也设立一个费用分析小组。即陆军也设有费用分析小组。从组织上它独立于型号管理办公室，由陆军助理部长或副部长领导。其主要职责是就重要武器系统作出独立的全寿命费用估算，并对型号办公室费用估算的鉴定意见进行评估和鉴定。该小组要把它的独立费用估算以及它对型号办公室费用估算的全部意见一起交给陆军采办管理委员会评审。之所以强调各军种要作出独立的费用估算，是为了使费用评审真正发挥作用，起到严格把关的目的。

　　3、项目办公室50年代末期，美国国防部开始设置项目办公室。项目办公室专门负责某个武器系统从研究发展一直到部署过程中的全面管理。当然，对费用的管理也是项目办公室的必然职责。

　　4、独立费用机构由于费用估算作为一种预测性的工作所存在的不定性，同时由于各种费用分析的技术所强调的侧重点的不同，以及分析人员所处的不同岗位所带来的偏见，美国国防部建立了独立费用估算的机制以克服由于费用预测的不准确所造成预测数字与实际费用之间的巨大差距，即在项目办公室和合同商就某个项目提交费用报告的同时，由另一个在人员组成和使用的方法上都与项目办公室不同的小组进行费用分析并与费用分析报告进行对比，如有重大差异则必须由费用分析改进小组协调解决。

　　5、型号办公室全寿命费用管理执行主任型号办公室是整个武器系统采办管理的一个重要环节，是采办计划的贯彻执行者。一般应由主任负全责，但是主任委托一位富有费用管理经验的人来全面负责，此人就是型号办公室全寿命费用管理执行主任。其主要职责是制定管理计划，并把该计划的管理要求纳入采办计划、型号管理计划和各阶段的招标书中。为有效实施管理，执行主任必须十分了解国防部和军种的有关特殊政策，完全熟悉发展型号要求；他必须知道何时和何人打交道(包括型号办公室主任、系统/设计工程师、后勤专家、费用分析家、采购专家、法律官员、配置管理专家、数据管理专家、质量保证专家、可生产性工程师、生产率工程师、可靠性/可维护性工程师以及训练专家等)；他必须熟知所有文件并把有关管理要求纳入这些文件中去。型号办公室执行主任必须与承包商共同权衡研究各种备选的设计方案，并跟踪承包商实现目标的进展情况以及支付或停付费用管理奖金、酬金和保险金的情况。此外，执行主任不仅必须同样确保进度、性能和费用，而且还必须确保按费用设计能进一步做到及时考虑各种因素的费用效果，在做了上述各种权衡研究结果之后，他应向型号办公室主任提出建议，然后由型号办公室主任作出设计决定。

　　6、全寿命周期费用的项目经理责任制1998年底，美国陆军向负责采办与技术的国防部副部长呈交了一份备忘录，提出了陆军参加国防部长办公厅的降低寿命周期费用示范计划的项目名单。该名单列出10个项目，按优先程度分为2组：第一组包括阿帕奇主销售商、M109榴弹炮队管理、先进野战火炮战术系统、艾布拉姆斯坦克、十字军战士榴弹炮系统、重型高机动性战术运输车和高机动性炮兵火箭系统；第二组包括科曼奇直升机、M113车族和陶式导弹改进型目标捕获系统。降低寿命周期费用的核心思想是，要求项目经理在他负责的项目的寿命周期内对该项目的经费负责，而不仅仅是在该项目的研制阶段负责。实行全寿命周期费用项目经理负责制的根本目的是节省现代化的经费。

　　(四)制定新的费用管理方针90年代中期，美国陆军部批准了新的费用管理方针。新方针的宗旨是鼓励采办人员进行革新，充分发挥每个人卓有成效的判断力，不断改进陆军采办程序，以便及时地以尽可能低的价格获得尽可能好的武器装备和服务。简言之，陆军采办改革就是要充分利用每一美元。据美国陆军采办改革主任罗伯特·S·杰斯卡的估计，改革成功的可能性很大。

　　1、在提出单位成本和寿命周期费用要求之初组成综合工作小组最初，陆军作战和装备研制人员、工业界人员和有关职员应该在一起工作，提出要求。现在陆军训练与条例司令部正在利用新的文件修改有关程序。要求单位成本和寿命周期费用确实达到最低程度，目的是通过这一采办周期达到综合性能目标。

　　2、将以成本作为单独变量的概念扩展到所有项目采办文件必须提供项目的性能，不采用任意成本。陆军有两个项目正在试行，即"十字军"战士野战榴弹炮和陆军战术导弹系统智能反装甲子弹。美国国防部长办公室鼓励在采购1D类项目时，采用成本单独变量的方法。

　　3、引入以成本作为单独变量的方法在改进成本与经营效果分析中引入以成本作为单独变量的方法，将成本作为单独变量和成本与经营效果分析的目标综合成一个单独编制的文件。

　　4、加快新项目的开发对0.5～1亿美元范围内的新项目，允许参谋长迅速抓住技术苗头和作战实验室的要求，及时地、结合性地进行开发。对于必须尽快开始的新项目要重新加倍授予项目权限，并保证项目的稳定性。目前陆军正在与国防部长办公厅研究，使陆军对研究发展试验与鉴定的拨款权限增长到800万美元；采购项目的权限增加到2000万美元。这样必然加快新项目的启动，有助于新项目的不断涌现。

　　资料来源：

　　1、《DEFENSE NEWS》1998年10月2、《课题研究报告》中国国防信息中心，19923、《Inside the Army》1999，1.114、《Army》1997,85、《外国军事学术》1998年第7期6、《Army RD&A》1999,3～4