为了有效利用逐渐减少的防务资源，国防科技工业界国际合作的广度和泞度都在日益扩展，如今已形成一种波及全球的军工高技术合作浪潮。为了顺应和利用这一潮流，美国国防部现在决定采取积极行动，大力振兴其一度不太景气的国际军备合作事业。在军事科研与生产方面，美国同其北约盟国的合作早就开始。1985年，这种合作进入了一个较为成熟、较为正规的新阶段；这一年，美国国会根据参议院军事委员会主席萨姆·纳恩的提议，批准了国防部国际军备合作计划(即所谓"北约-纳恩计划")。这个计 划后来扩大了参加者的范围，吸收澳大利亚、埃及、以色列、韩国和日本等国参加。由于项目经费等原因，有些国家后来停止参加，美国也从一些项目中退出，使这种多边计划一度起色不大。近年来，面对武器采办经费大幅度下降和研制成本不断高涨的严峻事实，美国其及盟国要保持军事技术优势，不得不重新强调借助于合作手段去维持和加强烟囱研制，以求分担费用，共享成果，提高投资效益。美国军方深知军备合作的重要性和迫切性，将其看成武器采办策略的不可或缺的一部分，是加强同盟国联系的一条重要的、有效的纽带。历年的国防报告均要阐述并强调国际军备合作事宜。例好，1991年的国防报告说："国际防务合作反映了国防工业基础的全球性质，显示了合作研究与发展所产生的共同利益"。"合作途径支持了美国及盟国的工业基础，推进了现代化，并达到了必要的规模经济。"1992年度的国防报告指出，随着国防瞀的削减，"武器发展合作计划的重要性将日举国明显。这种合作将仍然是美国武器采办总体策略的不可分割的一部分。"当前，美国武器采办和科研方针是加强两用技术，增进国家经济安全，因此，国防部长在其1994年的报告中开始把国际军备合作同两用技术和经济安全挂起钩来，着重强调"通过开发最佳的军用或民用技术，军备合作可对经济安全做出重大贡献"，明确宣布"国防部保证要振兴军备合作"。总之，军备合作已成了美国军事战略、外交政策和"经济安全"的重要因素。

　　(一)合作的好处、问题与影响合作的好处美国之所以强调开展国际军备合作，是因为这种合作益处很多。(1)在研制方面，合作可以分担费用和风险。尖端武器系统所用的技术复杂，设计方案风险较在，加之研制周期长，费用急剧上升，一家公司或一个国家很难承担，实力不强的厂商或国家更希望通过国际间的联合研制，分担日益增长的研制费用和技术风险。(2)在生产方面，合作可以降低产品单位成本。各国对高技术武器装备的需求量不大，不可能大批生产；批量小则单价高。而合作生产、可形成规模经济，又可延长生产周期，是降低产品单位成本、提高经济效益的有效途径。当前各国军费不断削减，采购量更少，更迫切需要借助合作生产来降低成本。(3)在销售方面，合作便于打入别国市场。凡具有一定工业基础的国家都想在军工生产上自立，尽量减少成套武器进口。它们坚持以合作生产取代直接购买，即购买者必须获得所购武器系统中的某些部件或系统的制造权。这就是军品贸易中的"直接补偿方法"或"公平回报"原则。为了争取海外市场，军品出口者只得应允。美国军工厂商认为。希望日本或欧洲国家购买全套美制武器系统是不现实的实际上自60年代开始，西欧就坚持通过许可证生产和合作生产而不是通过直接购买来获得美国的武器系统。这是掌握美国高新技术的重要手段，其目的是建立欧洲自己的高技术产业基础。最终在军品和民品市场上同美国竞争。(4)从专业化上考虑，分工合作可明显提高效率。在联合计划项目中，根据各参加者的技术专长或特点进行分工组合，可以扬长避短，发挥群体优势。据一些国防经济学家估计，按各自相对优势进行专业化生产，在某些方面可节省费用20%～40%。(5)从集中攻关上考虑，多方筹资可缩短研制周期。现代武器系统研制周期长的重要原因之一是资金不足，不得不放慢计划进度。多方同时投资于一个项目则可集中力量加速研制进程。(6)从军事行动上考虑，合作可促进西文盟国武器装备的标准化和通用性。这对北约多国部队的装备合理化和协同作战需求来说，更是一个经常考虑的重要因素。(7)从政治意图上考虑，双边或多边合作发展军事装备可加强参与国之间政治、外交经济、科技和文化上的相互联系。总之，合作对各方都有一定好处。技术水平相当的合作伙伴，可达到优势互补、成果共享的目的。美国同欧洲和日本之间的合作就是如此，欧洲和日本从美国获得了大量先进技术；美国也从中受益，如吸收日本在微电子方面的制造技术。对水平悬殊的合作者来说，也各有所求，相互受惠。发展中国家技术水平较低，研究力量不足，希望通过许可证生产合资经营来"借鸡下蛋"，学到先进技术，建立和增强自身军工基础，而军工大国则主要利用合作打开别国的军品市场大门。任凭产生的总是和影响合作产生的好处固然明显，但它也会带来某些问题和影响。武器研制与生产方面的国际合作是一个非常敏感的问题，会受到政治、军事、经济、外交等多种因素的制约。从美欧国际合作的情况看，存在许多方面矛盾或问题。(1)对联合项目的工作份额争夺激烈。在联合计划组织或国际财团中，各方工作份额一般是依据参加国拟购的最终产品数量分配的。但这种组织方式实际动作起来并不顺利，因为各参加国都把国内就业和支付平衡问题看得很重。工作分配时争夺激烈，互不相让，如"旋风"攻击机计划的工作量比例一直算到两位小数。(2)对"牵头国"的特殊利益意见较大。联合项目的牵头国在转包合同的选择和产品出口控制方面都享有很大权力。牵头国通过内销之间巨大差价获得的"超额利润"并不在联合企业成员国之间分享，彼此产生很多矛盾。例如，在"旋风"计划牵头者英国航空航天公司向沙特出售攻击机牟取140亿美元意外收时，该计划其他参加者愤愤不平。另外，法国撤出欧洲战斗机联合企业，表面上看是由于同其他参加国在任务需求和设计参数上有分歧，但实质上是由于英国夺取牵头国地位和出口控制权表示不满。(3)对承担的项目挑肥拣瘦。在合作计划中具体项目的油水总会存在差异，谁都想多揽些好差事，而把那些技术含量少、出口价值不大或两用性质不强的项目推给别人。例如，在北约常规武器任凭上，美国要求欧洲伙伴加强装甲车辆、火`炮和弹药的研制生产，这在欧洲人看来，无疑是让他们干一些较低级的、利益不大的事。以上只是合作过程中一些具体总是的矛盾表现，还未涉及合作项目管理方面某些特殊问题。在以不同背景、不同利益为出发点的联合组织或计划项目中，同床异梦、明争暗半经常发生。即使在军工合作成效显著、颇有"全球工业化态势"的西欧，也无例外。所以美国国会技术评价局断言，"并不存在什么真正的多国军品制造商"，这些合作厂商之间的关系，远不如它们同本国政府之间关系那么密切、持久。军工国际合作对全球军事技术的扩散和军贸市场的竞争都有明显的影响。一是加速军事技术的转移、扩散。世界头号军工大国美国下仅同欧洲和日本等工业发达国家，而且还同越来越多的发展中国家进行军工合作。1998年美国向海外转移了大约70个重要武器系统的生产技术。通过许可证生产和合作生产，许多军工不发达的国家逐渐扩大了自己的军工基础，不仅掌握了先进的常规武器生产技术，而且有的还成了潜在的核武器制造国。二是培植了竞争对手，加剧军贸市场的竞争。美国在战后扶持了西欧军工的发展，而现在西欧已成了美国军品外贸的主要竞争对手。德国慕尼黑地区航空航天工业的发展历程生动地说明了这一点。该地工业复兴主要得益于当初许可证生产和合作生产美国的F-104"明星"战斗机，这种生产促进了那里航空航天事业蓬勃发展，导致德国航空航天公司的问世；它最近又与戴姆勒-奔驰公司合并，组成了实力强大的垄断工业集团。德国航空航天公司曾参加"旋风"战斗机联合项目，该机在北约市场是美国战斗机的竞争者；现在该公司又成了四国组成的欧洲战斗机(EFA)联合企业成员之一，预计联合制造的这种先进的飞机将是美国军用飞机的又一竞争对手。慕尼黑地区的军工界关键人士，有许多当年曾在F-104合作计划中学过专业技术。因此有的人评议"'明星'战斗机计划确实是德国航空工业的飞来之财"。不难预料，日本现在通过美日军工合作获取军事技术，再加上其本身先进的民用技术，将来很可能成为一个重要的军工生产国，而且可能像德国一样，在国际军贸市场上成为美国强大的竞争对手。

　　(二)合作项目的管理虽然军工合作研制与生产在经济、军事上可能带来不少好处，但要真正得到这些潜在的好处，并不那么容易。美国哈佛大学国际事务中心最近编撰的《全球军品生产》一书序言指出，"国际军工合作的成功取决于有关国家对周期可能长达十余年的武器项目的一贯支持，以及承担合作项目的工业界伙伴的经营能力"。这两个因素只要有一个发生动摇，合作项目就会受挫或中途夭折。1.管理方面的主要问题根据美欧国家长期合作实践经验，武器合作项目管理方面的主要问题包括：(1)合作各方对武器使用要求和技术规范意见不一，为求得"最大共同特征"，最后设计成的产品费用必然大增。(2)合作项目的政治色彩大都较浓，极易受政府更迭和国际形势变化的影响，计划稳定性难以保障。(3)缺乏统一有效的政府和工业界管理体制，由于要顾及各方利益，项目组织的人事安排较困难，组织规模往往偏大。(4)由于各方预算制度、组织原则、试验规程、工作习惯和文化传统等方面的差异，又对合作项目的管理增加许多障碍。(5)各方出于其他问题的考虑往往会忽视合作项目的经济效益，致使合作的主要目标--节省经费难以实现。2.改进管理的方法为了提高合作项目的总体效益。西方许多军工界人士和防务评论家在分析研究大量案例的基础上提出了不少改进管理的办法。例如，美国著名的武器采办评论家雅克·甘斯勒，最近在其《合作、国际化和安全》一文中，针对合作计划普遍存在的问题，提出了实现未来合作项目的潜在经济效益必须遵循的六项管理原则：(1)各国提出的许多不同的军事需求，必须在财政上加以限制。在初始设计阶段，必须根据预订的武器系统"单位生产价格"，综合权衡每项性能要求，避免昔日那种"叠加"各方要求造成费用大增的做法。(2)多国计划的进度和经费必须固定，有关计划管理的问题必须授权统一的联合计划办公室去决定处理。(3)计划伊始，就必须明确"预期的"费用节省指标，并在随后整个研制过程中不断加以定量检查。(4)必须为每个特定的计划项目建立适当的国际工业管理体制，落实经济目标，而不为参与国的其他需求所干扰。(5)生产计划必须在研制阶段一开始就着手制订，并在研制工作全过程加以贯彻。要获得经济效果，生产计划不可推后制订。(6)在各方一致同意上述准则的基础上，形成书面协定，合作项目才能起步。若无此类书面协定，计划注定要失败。甘斯勒的这六条原则，主要是为提高经济效益而提出来的。为了全面改善合作计划的管理，他同时还对美国的军工合作管理当局提出另外两方面建议：一是国家必须调整合作方面的政策规定，使之反映当今国际经济环境的现状(如大型企业全球化、美国技术不再样样领先、设计与制造的关系越来越密切和两用项目日益增多等)；二是改变合作项目的组织体制和运行规程，以便因事制宜，及时有效地处理和解决不同项目的特殊问题。3.美军近来加强合作的措施椐《简氏防务周刊》1993年12月4日题为《五角大楼将重振"北约-纳恩计划"》的分析文章，美国军事首脑已拟订了于1994年开始实施的扩大美国国际军备合作的计划。国防部负责两用技术与国际计划的助理国防部长首席帮办弗拉姆说，国防部"正期待着振兴国际军备合作"，强调现在要搞的是"更好、更大胆的技术合作计划"。为此，美国国防部近来采取了如下措施：(1)努力落实计划经费以往国际合作计划受挫，根源往往是项目经费不足。鉴于这一教训，国际部这次力争国会的更大支持。国会批准的1994财年现行合作项目预算为4200万美元，少于国防部申请的数额。为了获得足够的经费，国防部"这一次态度显得十分认真"。在实施振兴计划的头两年，合作项目经费由合作计划专款或由国防部直接提供，其后，合作项目拟纳入各军种采办计划，经费由军种自己解决。由政府直接提供的合作项目经费称为"种子资金"，其目的是促使私营部门也出资参加这一计划。(2)加强合作计划的组织领导美国国防部已成立了一个新的"军备合作指导委员会"，以便统一领导和协调国防部的国际军备合作事宜。确保其做法符合美国国家安全政策，保证合作项目得到适当的优先安排，并及时解决合作中出现的问题。国际合作的日常事务，则由负责经济安全的助理国防部长所属的负责两用技术与国际计划的首席帮办处理。(3)明确以"交换技术"为主的合作原则国防部长威廉·佩里和负责采办与技术的副部长约翰·多伊奇提出了"以技术为基础的"同北约和日本的合作方法。按照弗拉姆的解释，美国同欧洲与日本的军备合作原则是"以技术换技术"。合作者从"交换中得到的东西价值大体相等"。就美日科研合作项目而言。日本要提供原为商用而开发的可供两用的技术。而美国提供其军用技术。(4)确定合作重点领域美国最近向北约提出的未来合作重点主要在五大领域：地面侦察(包括飞机侦察和地面站侦察)；飞机和地面武器用的作战识别系统；战区导弹防御；两用技术投资项目；计算机辅助采办与后勤。美国与日本现在通过"美-日系统与技术论坛"开展的科研合作项目包括冲压-火箭复合式发动机、高级钢材、陶瓷材料、船舶消磁和毫米波-红外寻的器等。美国正寻求扩大同日本的合作范围，希望后者能参加美军的科技攻关领域(包括精确打击、全球监视和空中优势等)，并提议在导弹防御技术方面开展合作。企图以美国先进的导弹防御技术换取日本的两用技术。美国三军1993年实施中的国际军备合作计划见表14-1。表14-1美国国际军备合作计划北约在本世纪90年代加强军备合作的措施这里所说的军备合作，基本上是美国同其北约盟国之间的合作，或者说，美欧的军备合作，是在以美国为核心的北约范围内进行的，这从上述美军合作项目中看得非常清楚。1.合作的趋向北约的军备合作由来已久，过去以抵抗苏联为动力，经费充足，成效显著。在冷战结束、经费有限的情况下，北约军备合作前景如何？北约负责防务保障的助理秘书长罗宾·比尔德的文章清楚地回答了这个问题。他认为，历史上合作最成功的北约国家，如今都将资源从共同防务努力转向急需领域。北约面临着新的挑战。"北约在本世纪90年代的任务是以较少的资源保持对所有潜在对手的集体技术优势。"他指出，在新时期有新的合作动力。"有效的北约军备合作仍然是联盟安全的关键因素，当前军品需求日趋下降，防务资源不断削减，武器系统研制费逐渐上升，又有了实行新的多国兵力结构的要求。这样，确实出现新的紧迫形势，必须在联盟范围内推进更有效的防务采购。而衡量这方面成效的主要标志依然是确定重大的科研与生产合作计划"。总之，在北约看来，有必要继续加强军备合作，但在方法上绝不能像过去那样。1992年5月，北约秘书长要求对北约军备合作的现行政策、体制和规程进行彻底审查，强调今后的合作要更讲究实效，更重视多国部队作战的通用性问题。2.加强合作的措施北约军备合作的组织者是北约各国军备主管组成的"国家军备主任协商会"。该机构定期开会，研究北约装备研制与生产的政治、经济和技术问题。协商会响应秘书长的号召，采取了一系列改革措施。其中包括：(1)加强高层指导：除了北约国家的外交部长要集体负责对合作提供政治指导外，北约重新责成各国国防部副部长定期开会对军备合作进行审查与指导。(2)进行体制调整：密切协商会同其下属机构的关系，加强各国军备主任代表的监督作用，从而加强协商会本身的管理职能。(3)加强军事需求部门同武器采办部门之间的联系。(4)合理配置北约的研究活动。(5)充分发挥工业界在军备合作中的作用。值得注意的是，北约军备合作的范围已不限于北约成员国，北约合作的概念已超出原来的军事要求"为了推进中欧与东欧国家的民主改革，包括对它们的防务机构实施有效的民主控制"。北约诸国近年来利用军备或防务合作为诱饵，积极同中欧与东欧地区进行对话。军备合作已成了美国及其盟国推行新的政治战略的重要工具。

　　(三)合作的方式或途径美国与海外的军备合作，主要通过下列方式或途径进行。1.谅解备忘录美国在军备合作中常用的一种方式是谅解备忘录，它是美国政府同别国政府或国际组织就研究、开发、生产或后勤保障等合作事项达成的书面谅解协议。它详细规定合作项目的有关问题，如项目范围、设备/劳务提供、进度安排、职责划分、经费来源、后勤要求和其他具体技术与管理问题。协议条款要明确规定双边或多边复杂的关系，以免误解，确保各方协调一致。为落实备忘录规定的条款，通常需建立一个工作班子，其人员包括法律、合同、财会和技术转让等方面的专家。2.资料交流协议资料交流协议是根据合作双方国防部长达成的有关原则协定而制订的资料交流具体办法，它规定在两国指定的项目组织之间免费交流保密的或公开的军事资料。协议说明项目的一般情况与密级，有关的机构与职权，资料交换方法和其他需协调的细节。如同实施谅解备忘录一样，也要建立一个包括有关专家在内的资料交流机构。美军发现，资料交流名义上是双向的，但实际上往往是美国流出的多，流进的少。因此，美军要求有关部门应确保实现有来有往的双向互惠交流，并使流出的信息只限于特定的范围。3.军工合作生产军工合作生产是美国政府根据国际合作计划允许外国政府或国际组织或某个制造商获得美国武器装备的制造、组装或操作维修的技术决窍，在当地进行生产以降低采购者费用的一种做法。美国尖端武器费用高昂，外国往往购买不起。为减轻负担，需求国采用美国技术在本国制造或组装，以向美国出售产品或劳务的方式进行补偿，所售项目不限于军品。合作生产的规模、范围各不相同，有的项目采购国只需投入少量资源，有的则需新建大型设施。有时，外国还可制造供美军使用的产品；在这种情况下，美方可能在所在国设立"驻厂代表办公室"，以监管合同的实施。由于各国政治与文化背景的差异，合作生产需要加强合作者之间的协调，以便合作项目顺利实施，满足各方共同要求。4.民间军品出口许可证制度在美国，民间军品出口须经国务院审批(军民两用项目由商务部审批)。国务院负责向美国军火商或外国贸易机构颁发美国军品出口许可证，这种做法有时也称为"商业直接销售"。其过程分两步：(1)军火商向国务院申请以展示技术资料方式向海外推销其产品；(2)如果获准推销并寻到买主，向国务院出示与外商签订的销售合同，并申请出口许可证。每年约有4万项这类申请，国务院均要逐项审理。其中约有10%要送国防部检查，以防关键军工技术和装备输出国外，国务院在未收到国防部审查意见的情况下也可自行决定是否批准出口，所以国防部资助开发的敏感技术有可能通过此渠道外流，那不一定是军方疏忽所致。按规定，凡用军费搞的项目，在出口时应按比例向国防部交纳"临时成本补偿费"。补偿费要列入售价(椐国防部估计，可提高售价高达25%)，不利于出口竞争，据报道，为扩大军品外销，美国政府已酝酿取消"临时成本补偿费"方面的法规。5.政府间军品外销活动美国国防部"安全援助计划"中的军品外销工作，是指通过正式协议向外国政府或国际组织出售美国的军用装备或劳务项目，这是美国军备合作的主要做法。外销协议要写明待售的项目、外销的一般规定及特殊要求、预计的价格等。美军有一套成熟的军品外销管理章法。重大外销计划须经国会审批。美国是世界头号军火出口国，其外销活动对支持美军武器采办和增强美国军工基础具有很重大作用。根据预期的外销需求，武器采办管理部门可提前申请"国防采办特别基金"，专门用于外销计划中长周期物品的预先定购。用特别基金采购的物品，储存于军种仓库中，一旦需要，即可提取，满足外销需求。6.选择试验外国军事项目为缩短研制周期和降低武器采办费用，美军重视利用盟国现有军事装备和技术成果。为此，它经常选择盟国的可望满足其当前及未来作战与训练需求的项目，进行对比试验，判定可否用于自己的采办计划。采办部门负责提出下一年的备选项目建议，申请专项经费(纳入试验与鉴定预算)，并以适当方式(如谅解备忘录或其他合作契约)，使美国政府或工业界得以使用所选的外军装备与技术。所选试验对象，一般为武器系统的关键部件/分系统。

　　(四)国际技术转让此处的技术转让，是指将军品等尖端技术项目的设计和生产资料由一国转移到另一国家的过程。这个过程存在于一切国际合作之中。一个国家在盼望通过合作与别国分享技术时，如何保护自己的敏感技术不落入他人之手，是个很难处理的问题。美国在这方面的原则是："与友分享，防敌窃取"。也就是说，一方面，它鼓励同盟国或友邦通过合作以分享技术成果，而另一方面，它又存以戒心，不让其潜在敌人和不愿遵守其有关规定的国家获取它的关键技术。1.技术转让政策美国人明白，在当今国际技术交流频繁和情报手段极其高明的情况下，要想永远保住某项技术秘密是不可能的，但是，寻求可兼顾"与友交流、对敌保密"的适当措施以延长自己技术领先的时间则是可能的。为此，美国国防部制订了"技术转让控制计划"，该计划是美军根据《出口管理法》和《军品出口控制法》管理军品与两用项目出口的办法。国防部负责政策的副部长会同负责采办与技术的副部长，主管统一协调美军技术转让的各项政策。在管理技术转让和军事技术与情报交流方面，美军依据有关法规提出的基本政策是：(1)在决定可否转让/公布技术资料时，要考虑政治-军事因素。(2)为促进北约国家武器装备标准化，鼓励同盟国及早相互交流技术与其他资料。(3)在需要交流保密资料时，要签订国际协议。(4)在合同招标时，要向盟国承包商提供其投标竞争所需的保密或公开资料。(5)既支持美国军工企业充当盟国主承包商的转包商，又鼓励外商争取美国武器系统的部件/分系统转包合同。(6)如向盟披露保密军事资料，必须迅速向有关"自动数据系统"报告。2.技术转让规程根据美国国防部2040.2号指令，美军在审议、处理国际技术转让时应遵循下列原则与规程：(1)对技术、产品、劳务和武器弹药(下称项目)的转让建议，应逐项审理。(2)对所提转让项目。要作政治审查、技术鉴定和军事影响评估。(3)确保项目的转让①符合国家安全与外交政策的目标；②不危及美国的科技工业领先地位；③有益于美国及其盟国的军工基础，其效益至少与转让项目的价值相当。(4)敏感项目的转让，要按与盟国达成的有关限制转让的协议处理。(5)向任何国家或国际组织转让先进设计与制造决窍，只限于那些有助于实现国家安全或外交政策目标的范围。(6)反对向有潜在对手参加的多国组织转让敏感军事项目。(7)要对转让对象进行评审，并做到：限制将美国的项目再转让或出售给其他国家用于损害美国的利益；在转售美国项目前获得美国政府批准；保管美国项目；对未经美国政府批准而转让美国项目的情况迅速向美方详细通报；转让有损美国安全的非美制项目。(8)每年全面总结一次各种形式的转让工作，评估它们对美国安全的影响。(9)支持国防部开展的旨在提醒全国各界人士注意西方有丧失技术优势危险的宣传活动。