共和党布什政府组成后，中美关系面临调适。受即将于4月举行的年度“台美军售会议”的影响，作为最敏感的台湾问题，美国新政府的对台政策备受各界关注。观察美国新政府对台政策走向，有几个基本因素值得研究，这些因素构成了奠定了美国对台政策的大框架。

　　一、新政府班子构成

　　美国国务院、国防部这两个涉及台美军事和政治关系的部门，是最直接的机构。而国家安全顾问与总统关系密切，深受信任，对总统和美国整体政策的影响力极大。因此，国务卿、国防部长加上国家安全顾问，构成了美国行政部门制定对台政策的铁三角。在具体政策执行层面，这些机构中的副部长甚至更低一级的官员，也是值得关注的对象。此外，由于副总统切尼出身军旅，与国防部长和新政府多位官员关系良好，并组建了自己的强大幕僚队伍，故也将在新政府对外政策中发挥作用。副总统切尼、国务卿鲍威尔、国防部长拉姆斯菲尔德均出身军伍，国务院和国防部副部长以及负责亚太事务的助理如阿米塔吉、沃福威茨、凯利、李比等人曾经参与甚至负责过台海事务或对台军售。国家安全顾问莱斯师从前国务卿奥尔布莱特之父，研究前苏联和俄罗斯问题，曾在老布什政府中担任安全事务助理。因此，新班子对外经验丰富，熟谙台海情势，不会走偏锋。但他们都成名于冷战，而且在未担任公职时，与台湾方面联系密切。同时，阿米塔吉等人长期主张支持台湾、重视日本，故对新政府班子应有足够的心理准备。

　　二、现实主义政治

　　美国《商业周刊》曾撰文“回到现实政治”，列出美国新政府基于现实政治运作而可能采取的几个要点：(1)NMD-布什想建构防止“流氓国家”发射的弹头，或“意外”由中国或俄罗斯发射的导弹；(2)强化同盟-布什想巩固与北约和太平洋(如日本、韩国)的盟国，但日本可能在发挥更大安全作用方面受阻；(3)大国关系-布什想聚焦在与诸如俄罗斯、中国的关键国家的关系，而不愿在如海地等并不明显的热点上浪费时间，但中俄都反对导弹防御计划；(4)自由贸易-布什需要国会快速处理授权，但除非在劳工和环保等方面作出让步，否则无法如愿。从上述要点可知，(1)和(2)两点对中美关系的影响将是负面的，在关键性的(3)上，布什和身边团队已基本将中国定位为“既不是敌人也不是朋友”的“地区战略竞争者”，这一定位为美国新政府的对华政策预留了很大空间。自由贸易对中国加入WTO等有明显的助力，但一旦美国经济真出现衰退，依中美间目前庞大的贸易不平衡，美国是否会将矛头指向中国，值得观察。

　　三、传统美国对台海政策

　　正如鲍威尔自己所称，美国传统对台政府始自尼克松政府，中间虽有变化，但基本原则始终未变。在法律文件上，主要受中美三个公报(上海公报、建交公报、八一七公报)和“台湾关系法”的限定。在主要内容上则包括：坚持一个中国、维持两岸现状、奉行三点精神(一个中国、两岸对话、和平解决)。在具体政策层面，严守“三不”和对台“六点保证”。

　　四、新政府面临的施政优先顺序

　　此次美国总统大选一个重要的特点是，对外政策并未成为主要竞选议题，这有两个因素，一是民主、共和两党，甚至是美国国内在对外政策基本面上有着广泛的共识，二是美国公众对外交兴趣下降，除特定利益团体外，多数人关心国内问题。布什上台后，主要精力集中于减税、防止经济衰退、教育等民生问题。在对外关系上，也更着力于加强与日欧传统盟国、与拉美各国的关系，并被迫关注更容易失控的中东局势。因此，对台政策不会投注太多精力，更不会着手改变以前历届政府延续下来的基本政策。

　　五、三个牵制因素

　　研究新政府对台政策，还必须将三个牵制因素纳入。台湾当局和受亲台势力游说的美国国会，必然尽力促使美国政府提升台美关系，至少要在口头上作出偏向台湾的承诺。而大陆为了维护国家的主权、促进统一大业，则会继续将台湾问题视为中美关系中最敏感、最核心的问题，尽可能阻止台美关系的升级。

　　六、“竞争对手”的实际含义

　　美国新政府趋向将中国从克林顿时期的“战略伙伴”转变于“竞争对手”，并表示将更重视与日本、韩国的关系。但这一称呼的变化对中美关系影响如何，众说纷纭。笔者认为，构成克林顿政府时期中美关系的基础并未出现大变化，这些基础包括：地区安全形势稳定(包括朝鲜半岛、台湾问题、南海局势、南亚形势)、地区经济稳定(中美经贸交流、亚洲金融稳定等)以及诸多全球事务上的合作。美国加强与日本、韩国的关系，借口是为了地区安全与稳定，但如果避开中国、甚至迫使中国成为美日同盟的敌人，则反而有违美国的上述目标。

　　基于上述分析，美国新政府对台政策大致将呈现趋势：

　　1、“一个中国”框架不变。

　　遵守“一个中国”政策既是美国历届政府的基本认知，也经过了几十年实际运作的考验，它带来了中美、台海两岸乃至东亚地区的稳定，是中美关系的基石。时至今日，“一个中国”政策仍得到美国朝野各界广泛支持，是美国对华政策的最大共识之一。从布什本人到新政府班子的各位官员，虽然在“度”上立场不一，但均坚持将“一个中国”列为首要政策。莱斯在分析影响美国国家利益因素时，将中国列为第一级的“VITAL”，台湾则是第二级的“SERIOUS CONSEQUENCE”。3月，国务卿鲍威尔在国会作证时两度称台湾为“中华民国”，引起各方不同解读，但鲍威尔已明确表示是口误，并向中国表示道歉。甚至国会中亲台派大将赫尔姆斯、罗巴拉克等也没有公开挑战过“一个中国”政策。

　　2、强化对台军事安全的支持。

　　对台军事安全的支持是二战后美历届政府的基本政策之一。1982年中美签署“八一七公报”，明确要求美国在对台军售上“限质、限量、最后停售”，但美国并未实现承诺。美国对台军售已发展成为中美在台湾问题上斗争的焦点。在竞选期间，布什曾一再声称“我们要帮助台湾保卫自己”，新政府组成后，鲍威尔、莱斯等人也数度表示，“我们维持对台湾的承诺，确保其具备防御能力”。而美国国会强大的亲台势力已表示，除非行政部门加强对台军事支持，否则将继续推动去年被搁置的“台湾安全加强法”。台湾当局也提出了多达30项的本年度军购清单，除了广为人知的4艘装备“宙斯盾”系统的驱逐舰外，还有4艘纪德级驱逐舰、潜艇、P-3反潜飞机、高速反辐射导弹、长程精准火炮、攻击直升机、先进坦克、长程雷达、三军武器整合系统、以及与美国分享导弹早期预警情报等。美国国会研究处最近完成的报告认为台急需“先进武器系统、早期预警情报、以及与美军联合演习”，建议美国强化对台军售。虽然本年度军售项目须经过4月“台美军售会议”才能最终定案，而且中国政府已先后多次派出代表团赴美与新政府沟通，要求美国政府谨慎行事，台湾方面能有多少收获，尚待观察。但不可否认的是，经过台湾与美国军方的一再渲染，所谓“台海军力失衡”正慢慢成为美国方面的主流意见。

　　3、更强调台湾问题“和平自愿”解决。

　　以所谓“和平解决”作为向台湾提供武器和“安全保证”是美国的另一项长期政策。这一意图先后见诸“台湾关系法”和“八一七公报”，即使在克林顿公开承诺“三不”政策时，美国也不断声称台湾问题的最终解决必须以“和平”、“自愿”方式进行。布什确定当选美国总统后，台湾当局立即向美提出几项要求，其中就包括要求美国将“必须尊重台湾人民的意志”作为政策固定下来。美国新政府组成后，这一宣示多次得到官员确认。例如，3月初鲍威尔在众议院“国际关系委员会”声称，“无论如何我们决不会容忍台湾地位的任何改变，除非是经由双方公开、自由、对等谈判达成”，在参院“外交关系委员会”则向赫尔姆斯等重申了对“六点保证”的承诺。因此，“和平、自愿”最终将可能出现在美国正式对台政策中。

　　4、其他可能进行的“短线”调整。

　　前三点是基本性的政策面，而一些不同时期的短线调整还包括：(1)扩大台湾当局领导人“过境”美国范围。在地点上，可能从现在洛杉矶扩大到纽约、德克萨斯、加利福尼亚，并“弹性调整”对“元首过境的定位”。(2)更积极地支持台湾在国际组织的活动。以世界卫生组织为例，国会去年已强烈要求行政部门支持台湾加入，在今年的听证会上，鲍威尔表示虽不允许加入以主权国家为资格的组织但强调台湾“保有会员的权利”。(3)探试提高官员接触层次。美国允许负责经贸、科技类的部长级官员赴台活动，也允许台湾“部长”级(含)以下官员赴美，但禁止他们会见美国副部长级以上官员。台湾当局一直借口具体事务需要，要求美放开此一限制，尤其是经贸类官员方面，有通过可能选择在非办公地点与台来访官员会面。

　　(本文作者为中国社会科学院台湾研究所助理研究员)

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